(Елена Анатольевна Лукьянова — кандидат юридических наук, доцент юридического факультета МГУ)

 

Политическим процессам, ведущимся сегодня в рамках “конституционного поля”, можно дать такое краткое определение - нелегитимно (то есть незаконно). Все мы всего лишь соблюдаем правила игры, которые были навязаны стране в момент государственного переворота и последовавшего за ним тяжелейшего морально-психологического и политического кризиса.

Да, мы приняли эти правила. По многим причинам. В том числе понимая, что усиление конфронтации может привести к ещё более тяжелым социальным и политическим последствиям. Референдум 12.12.93 и его результаты уже вписаны в историю России. И это тем более обязывает нас сказать о нем правду.

Одним из немногих ученых, давших правовую характеристику процессу принятия Конституции, стал профессор Авакьян в книге “Конституция России: природа, эволюция, современность”. Тем не менее хотелось бы еще раз проанализировать и правовую базу, и политическую подоплеку происходивших в конце 1993 г. событий, от которых ведется отсчет нового этапа в развитии России и ее конституционного права.

ПОЛИТИЧЕСКАЯ ПОДОПЛЕКА

Чрезвычайно сложно оспорить тот факт, что именно в страстном желании “правящей элиты” создать конституцию “под себя” коренятся причины трагедии сентября-октября 1993 г. Причем именно так, а не наоборот. “Дело в том, что, несмотря на отдельные толкования и нравственные оценки случившегося юридическая может быть только однозначной - президент совершил переворот”, — это слова Валерия Зорькина, человека, под руководством которого в ночь с 21 на 22.09.93 Конституционный суд РФ принял решение о неконституционности Указа № 1400. Любой же переворот, где диктатор не собирается объявлять себя диктатором, нуждается в легитимизации и юридическом обосновании. Фактически в течение всего 1993г. шла борьба за различные конституционные модели. После лишения Бориса Ельцина в декабре 1992 г. “дополнительных полномочий” стало ясно, что парламент не будет больше потакать указной беспредельщине и что акции варианта “Конституции с сильным президентом” резко упали. Сам же президент с первых дней своего вступления в должность (а может, и раньше) не представлял своей власти иначе как абсолютной. В ситуации “без дополнительных полномочий” Конституция стала тесна ему. У многих до сих пор в памяти полуобернувшийся к телеаудитории президент в фойе Съезда народных депутатов после принятия депутатами решения о лишении его “всевластия” и слова: “Я вам этого никогда не прощу!”. И не простил.

Президенту любым способом нужен был новый Основной закон, наделяющий его практически неограниченными полномочиями. Все остальное казалось второстепенным. Причем в ходе отработки этих “второстепенных” деталей решения главной задачи стало ясно: иным способом, чем через роспуск Верховного совета (то есть через государственный переворот), приостановление действия Конституции и назначение референдума по специальным правилам, эту задачу не решить. Симптоматичным является тот факт, что в свое время президент Чечни Дудаев направил письмо Ельцину, в котором советовал разогнать Верховный совет и подробно расписал, как в данном случае предупредить выступление областей и казачества в защиту Верховного совета, поясняя, как лучше принять Конституцию и не допустить, чтобы это сделал Верховный совет. Хотя президент и его ближайшее окружение вряд ли понимали всю чудовищность создаваемой ими правовой ситуации, поскольку для них она была второстепенным вопросом. В доме президента, как пишет Александр Коржаков, даже “не нашли ни текста Конституции, ни законов. Брошюрку отыскали только в комендатуре”. Наверное, именно поэтому никому из президентской команды Указ № 1400 “О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации”, по десяти пунктам противоречивший Основному закону страны, не показался ни антиконституционным, ни экстремистским.

Как, впрочем, никому из команды не показалось странным или хотя бы юридически необоснованным введение президентом в период с октября по декабрь 1993 г. огромного количества новых правил, по которым должна была жить страна в отсутствие Конституции, парламента, с приостановкой деятельности Конституционного суда. После обстрела российского Белого дома войсками одним из первых стал Указ "О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы” (№ 1609), которым устанавливалось, что все правовое регулирование отнесенных к ведению Съезда и Верховного совета вопросов вплоть до созыва Федерального собрания осуществляется президентом. Глава государства очень торопился создать собственную правовую базу по основным вопросам функционирования государства и жизнедеятельности общества. Ничем другим нельзя, например, объяснить его указы от 30 ноября и 11 декабря 1993 г., которыми были утверждены положения “О государственном гербе РФ”, “О государственном флаге РФ” и “ О государственном гимне РФ”. Только 24.12.93 (то есть за день до вступления в силу новой Конституции) он принял 16 нормативных указов.

Все это сделал президент, подписавший 09.10.92 Закон “О защите конституционных органов власти в РФ”, в котором предусматривалась уголовная ответственность за публичные призывы к насильственному изменению конституционного строя, за воспрепятствование деятельности органов государственной власти.

ПРАВОВАЯ СИТУАЦИЯ

Оценивая правовую ситуацию сложившуюся вокруг референдума 12.12.93, сначала необходимо сказать хотя бы несколько слов о новом опыте проведения конституционных референдумов. Они появились в государственно-правовой практике после Второй мировой войны в период принятия так называемых конституций второй волны. Именно в этот период обозначилась тенденция принятия конституции путем назначения всенародного голосования либо по принципиальным положениям Основного закона, либо по всему тексту его проекта, уже одобренного парламентом.

Подчеркнем, что в подавляющем большинстве современных государств конституционные референдумы назначаются лишь после тщательнейшей отработки и одобрения проектов конституций либо высшими законодательными, либо специально создаваемыми для этого органами.

Следует также отметить, что в мире проведены серьезные научные исследования относительно “корректности” постановки вопросов на всенародное голосование или обсуждение и, в прямой связи с этим, о достоверности итоговых результатов. Ученые пришли к выводам, что наименее достоверными являются как раз результаты голосования по текстам проектов в целом. Поскольку в подобных случаях между ответами “да” и “нет” существует огромное количество промежуточных вариантов мнений.

15.10.93, игнорируя мировую практику проведения конституционных референдумов, президент издал указ о вынесении текста проекта новой Конституции на всенародное голосование и, как приложение к нему, утвердил специальные “одноразовые” правила проведения данного конкретного референдума. При этом в стране действовал и никем не был отменен или приостановлен Закон “О референдуме РСФСР” от 16.10.90. Причем текст проекта Конституции, вынесенный на референдум указом от 15 октября, был опубликован для всеобщего ознакомления только 10 ноября фактически не прошел даже самой элементарной юридической экспертизы и обсуждения граждан.

Справедливости ради следу метить, что над проектом Конституции с мая 1993 г. работал неконституционный “специальный” орган под названием Конституционное совещание. Оно было “сформировано” (опять же!) на основе президентского указа. В октябре 1993 г. президент создал при нем Государственную и Общественную палаты, которые практически были лишь декоративно-консультативными органами. По существу, доработка проекта Конституции велась узким кругом лиц президентского окружения и отдельными учеными-экспертами. По спорным вопросам решения принимал сам президент.

Проведение референдума 12.12.93 по специальным, только для этого конкретного всенародного голосования установленным правилами и есть главное условие решения политической сверхзадачи – принятие Основного закона, закрепляющего суперпрезидентскую форму правления. Кстати, “Юридический энциклопедический словарь” определяет форму правления государства с таким разграничением полномочий между органами не как президентскую республику, а как дуалистическую монархию. Если бы референдум проводился по действовавшему Закону “О референдуме”, его результаты были бы совершенно иными. Даже не нужны были ни “вброс” дополнительных бюллетеней, ни фальсификация результатов - весь механизм безусловно положительного результата голосования за Конституцию был заложен в самих правилах проведения референдума. Как говорится, был бы заказ, а уж юристы постараются... В чем же здесь дело? Каковы были основные расхождения между действовавшим Законом “О референдуме в РСФСР” и президентскими правилами его проведения?

Во-первых, грубейшим образом был нарушен порядок назначения референдума. В соответствии с законом РСФСР (ст. 9) право принятия решения о проведении референдума принадлежало Съезду народных депутатов РСФСР, а в период между съездами - Верховному совету РСФСР. Понятно, что в условиях октября 1993 г. выполнение этой нормы было невозможно. Однако закон (ст. 10) предусматривал еще один вариант назначения референдума по инициативе граждан, причем в случае реализации такой инициативы назначение референдума являлось обязательным. Но и эта возможность не была использована. Президент решил иначе. “Признавая незыблемость народовластия как основы конституционного строя РФ, сознавая, что носителем и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ, а также в целях реализации права народа непосредственно решать наиболее важные вопросы государственной жизни”, он единолично назначил референдум по проекту Конституции.

Во-вторых, закон четко устанавливал (ч. 3 ст. 35), что при проведении референдума по вопросам принятия, внесения изменений и дополнений в Конституцию РСФСР решения считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан, внесенных в списки для участия в референдуме. По президентским же правилам (п. “и” ст. 22), Конституция считается принятой, если за нее проголосовали 50% избирателей, принявших участие в голосовании. Как видим, даже при самой минимальной активности избирателей между 50%+1 голос (от внесенных в списки) и 25% + 1 голос (от принявших участие в голосовании) разница огромная. Особенно показательны, применительно к рассматриваемым правилам, результаты Всероссийского референдума 25.04.93. Тогда по первым двум вопросам, не носящим конституционного (и вообще какого-либо юридического) характера, были приняты положительные решения, так как подсчет производился “большинством принявших участие в голосовании”, а по третьему и четвертому вопросам, изменявшим по сути своей Конституцию, решения приняты не были, поскольку, в соответствии с законом, за них проголосовало менее половины граждан, имеющих право на участие в референдуме.

В-третьих, закон предусматривал возможность, в случае признания результатов референдума по какому-либо округу недействительными, проведения в данном округе повторного голосования (ст. 36). Норма же президентского Положения, касающаяся недействительности результатов референдума (п. “и” ст. 22), не предусматривает возможности признания его таковым по отдельным округам. Более того, она вообще крайне расплывчата и малопонятна. В соответствии с этой нормой всенародное голосование признается недействительным, “если допущенные при его проведении нарушения настоящего Положения не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей”. Как установить, кем и каким образом? И вообще, что есть “достоверность волеизъявления”? Юридическая практика вряд ли когда-либо сталкивалась с подобными формулировками.

Итак, декабрьский референдум 1993 г. признавался состоявшимся, если в нем приняло участие более 50% зарегистрированных избирателей по всей России без учета голосования в отдельных регионах, а возможности оспорить результаты по субъектам Федерации предусмотрено не было. Такие правила противоречат не только мировому опыту проведения конституционных референдумов в федеративных государствах, не только нашей собственной, пусть небольшой, но все же практике решения всенародным голосованием вопросов федеративного устройства, но и здравому смыслу вообще.

В действительности, подведение итогов конституционного референдума в федеративном государстве по каждому его субъекту отдельно представляется наиболее разумным, достоверным и, главное, бесконфликтным. Особенно в такой большой, многонациональной, с огромным числом субъектов стране, как РФ, такое правило должно быть безусловным. Тем более что в декабре 1993 г. на референдум выносился проект Основного закона, глава о федеративном устройстве которого фактически перекрывала и в значительной степени изменяла положения Федеративного договора, являвшегося неотъемлемым приложением к Конституции, действие которой было приостановлено Указом № 1400.

Но самый, пожалуй, тонкий юридический ход заключался в правилах подведения итогов голосования по проекту Конституции. Речь, во-первых, идет о том, кто являлся “принявшим участие в голосовании”, а во-вторых, от кого из этих “принявших участие” считались окончательные результаты.

Итак, референдум признавался состоявшимся, если в нем приняло участие более 50% зарегистрированных избирателей (то есть пришедших на избирательные участки и получивших бюллетени для голосования) По идее, окончательные результаты тоже должны были считаться от тех же самых “принявших участие” (п. “и” ст. 22). Но не тут-то было! Результаты считались вовсе не от “принявших участие”. И даже не - от числа бюллетеней, обнаруженных в избирательных урнах, - такой я подход был бы еще понятен или хотя бы оправдан. Поскольку существует так называемое “голосование ногами”, когда избиратели, получившие бюллетени, уносят их с собой. Кстати, именно к такому варианту поведения призывали перед референдумом своих членов некоторые политические партии. Результаты считались только от числа действительных бюллетеней (пп. “в”, “г”, “д”, “е” все той же ст. 22 президентских правил), признание которых таковыми в определенной мере субъективно, поскольку принимается решением участковых избирательных комиссий.

Таким образом, в ходе голосования появилось сразу несколько категорий, казалось бы, тех же самых граждан, “принявших участие в голосовании”. Но число их различалось весьма существенно, а результаты подсчитывались от наименьшего, то есть от наиболее выгодного для получения положительного результата.

РЕЗУЛЬТАТЫ РЕФЕРЕНДУМА

Анализ юридической коллизии, возникшей между действовавшим Законом РСФСР “О референдуме в РСФСР” и Положением “О всенародном голосовании по проекту Конституции РФ 12.12.93”, позволяет несколько иначе взглянуть на результаты данного референдума. Согласно официальным данным (см.: бюллетень Центральной избирательной комиссии РФ, 1994, № 1(12); все последующие цифры и расчеты взяты из того же источника), посчитанным по президентским правилам, “за” Конституцию было подано 58,43% голосов. Однако даже эта цифра претерпевает ряд изменений в зависимости от порядка ее выведения: результат полученный при подсчете “от бюллетеней, обнаруженных в ящиках”, равен 57,05%, а от “выданных бюллетеней” - уже 56,60%. Если бы Центризбирком руководствовался не отмененным законом о референдуме, то Конституция набрала бы всего лишь 31 % голосов “за”.

Но и это еще не все, В целом ряде регионов референдум вообще не состоялся. Если считать от числа выданных бюллетеней, то таких регионов - четырнадцать (см. таблицу 1).

Если считать количество избирателей, принявших участие в голосовании, от числа бюллетеней, признанных действительными (итоговая цифра, от которой исчислялись результаты референдума), то таких регионов — еще восемь (см. таблицу 2).

Из всех этих субъектов Федерации - несколько очень крупных, количество избирателей в которых превышает 1 млн. чел. Это Республика Татарстан, Удмуртская Республика, Красноярский, Приморский и Хабаровский края, Новосибирская и Челябинская области. Численность избирателей во всех указанных 22 регионах — 25 522 700 чел, а число получивших бюллетени (то есть принявших участие в голосовании) - всего 11 839 908. Особенно показательна ситуация, сложившаяся в Республике Татарстан, избирательный корпус которой насчитывает 2638575 чел., а в голосовании приняло участие всего 13.9% избирателей (367 088 выданных бюллетеней). Но зато из этого мизерного числа “за” Конституцию проголосовало 74,84% (на самом деле всего 9,99% общего списочного числа избирателей). Можно ли не считаться с такими серьезными цифрами?

В этих регионах надо было либо проводить повторное голосование (но оно не было предусмотрено Положением о референдуме), либо вообще не учитывать результаты референдума в них. Поскольку даже при всей туманности президентской формулировки правового основания признания голосования недействительным, в этих субъектах Федерации невозможно “с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей” (п. “и” ст. 22 ). А если так, то без учета результатов голосования по указанным территориям получается следующее.

1. Референдум 12.12.93 не состоялся в целом по стране. Вместо зафиксированного Центральной избирательной комиссией числа выданных бюллетеней - 58 187 755 - выходит совсем другая цифра - 46 454 847, что составляет менее 50% от общего списочного числа избирателей (106 170835).

2. Если даже закрыть глаза на несостоявшийся референдум по стране в целом, то без учета его результатов в 22 регионах совсем иным оказывается и число голосов, поданных за Конституцию:

- 42,33% голосов от числа выданных бюллетеней;

- 42,67% - от числа бюллетеней, обнаруженных в ящиках;

- 43,69% - от числа действительных бюллетеней.

Всего же Конституция набрала 23% от общего списочного числа избирателей.

Но и этим не ограничиваются “странности” референдума. 17 регионов проголосовали “против”, в 22 - референдум не состоялся. Еще по нескольким регионам результаты до сих пор находятся под сомнением. Это Амурская. Калужская и Рязанская области, где Конституция получила до 51% голосов, а также еще 8 регионов с результатом до 52% (Ростовская, Ульяновская, Тверская области и др.). Теперь, по прошествии более пяти лет, скрещивать копья по этому вопросу уже поздно. Но если бы в ситуации захотели разобраться и разобрались вовремя, могло оказаться, что Конституция не получила поддержки более половины субъектов РФ.

Кроме того, налицо весьма странные расхождения по референдуму и выборам в Госдуму, проводившимся одновременно, в один и тот же день и в одних и тех же местах. Поскольку все их итоги опубликованы, соответственно, в одном и том же Бюллетене ЦИК, то увидеть и посчитать их не представляет особого труда. Так, например, по числу выданных бюллетеней для голосования по референдуму и по выборам цифры совпадают лишь в семи субъектах Федерации (республики Адыгея, Ингушетия, Марий Эл, Якутия, Северная Осетия, Коми-Пермяцкий и Долгано-Ненецкий автономные округа). Но в очень большом числе регионов они значительно различаются, даже по числу избирателей, внесенных в списки (Архангельская, Брянская, Владимирская, Волгоградская, Воронежская области и др.) В итоге при общем уменьшении численности избирателей в стране с апреля по декабрь 1993 г. (между двумя референдумами) на 509,4 тысячи человек в референдуме 12.12.93 участвовало на 408 тыс. человек больше, чем в выборах в Госдуму по одномандатным округам.

К сожалению, сегодня мы уж ничего не сможем проверить, поскольку все бюллетени для голосования по референдуму 12.12.93 по специальному решению ЦИКа были уничтожены через четыре месяца после его проведения.

Вот таким образом были создана правила, по которым идет в сегодняшней России политическое игрище, по которым развивается российская государственность. Правила эти, кстати, действуют вовсе не для всех, а лишь для политических противников их создателей да для все более обезличиваемой народной массы. Для остальных правил нет. Любые их действия обосновываются “высокими демократическими идеалами революционных преобразований 1993 г.”.

“Указная” Конституция, провозгласившая правовое государство, разделение властей и широкие, неотчуждаемые права человека и гражданина, во многих своих позициях оказалась фиктивной. Никакого “баланса” властей она не ввела, демократия в еще большей степени обрела черты элитарности, правовое государство из-за президентского произвола отодвинулось ещё дальше от российской действительности, а социально- экономические права граждан были либо вообще упразднены (право на труд), либо значительно ограничены (право на образование, на медицинское обслуживание) по сравнению с Конституцией РСФСР 1978 г. Формула же Конституции об определении президентом “основных направлений внутренней и внешней - политики” почти буквально воспроизводит с таким шумом отмененную в свое время ст. 6 Конституции СССР 1977г. с той лишь разницей, что КПСС выступала все-таки как коллегиальный субъект, в то время как президент управляет страной единолично.

Но чем дальше удаляются от нас события второй половины 1993 г., тем острее возникает желание порвать паутину политико-юридической лжи, суть которой действительно сводится к одному короткому юридическому термину - “нелегитимно”. Это не означает, однако, что сегодня надо все вновь “разрушить до основанья”, упразднить парламент, правительство и вообще признать все и вся незаконным. Нет. Просто, зная правду и расставив все точки над “i”, надо попытаться исправить ошибки принятой таким образом и в таком виде Конституции, приведя ее в соответствие с истинным значением слова “демократия” именно как “demos cratus” - власть народа, государство для народа. Как сформулировал эту мысль русский поэт: “Община, слитая с державой, держава, вросшая в народ”.