Е.А. Лукьянова

РОССИЙСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННОСТЬ

И КОНСТИТУЦИОННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

В РОССИИ /1917-1993/

 


В книге предпринята попытка анализа истоков и корней российского конституционализма и их влияния на развитие конституционного законодательства в нашей стране в XX в. Автор отвергает современно-традиционное воззрение об отсутствии в России глубоких демократических и государственных традиций и предупреждает об опасности их слома в свете конкретных событий последнего десятилетия.

Для студентов юридических факультетов и вузов, широкого круга читателей.

 

Е.А. Лукьянова РОССИЙСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННОСТЬ И КОНСТИТУЦИОННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В РОССИИ /1917-1993/

 

 

 


 

СОДЕРЖАНИЕ

 

ВСТУПЛЕНИЕ

 

ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИИ

«Песнь конституционная» .

Конституционное законодательство в период двоевластия (двухреспубликанский период) .

Источники советского государственного права на этапе государства диктатуры пролетариата (1917—1936 гг.) .

 

ИСТОЧНИКИ СОВЕТСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРАВА НА ЭТАПЕ ГОСУДАРСТВА ТРУДЯЩИХСЯ (1936-1977 гг.)

 

РАЗВИТИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА НА ЭТАПЕ ОБЩЕНАРОДНОГО ГОСУДАРСТВА (1977-1991 гг.)

Значение Конституции СССР 1977 г. в развитии источников советского государственного права

Развитие конституционного законодательства в 1977-1988 гг

Развитие конституционного законодательства в 1989-1991 гг

Подготовка к разрушению Союза и конституционное законодательство

 

ТРИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПЕРЕВОРОТА, ИЛИ ТРЕТЬЯ БУРЖУАЗНАЯ РЕВОЛЮЦИЯ В РОССИИ

Российская государственность и конституционное законодательство в 1991-1993 гг

Парламентарная или президентская? Второе двоевластие в России и его конституционное законодательство

 

ИМЕЕТ ЛИ ПЕРСПЕКТИВУ НЕКОНСТИТУЦИОННАЯ ВЛАСТЬ?

Конституционный референдум в России и его особенности

 

ВМЕСТО ЗАКЛЮЧЕНИЯ

 

ПРИЛОЖЕНИЕ

«О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР». Закон СССР от 3 апреля 1990 г

О введении в действие Закона СССР «О порядке решения вопросов,
связанных с выходом союзной республики из СССР».
Постановление Верховного Совета СССР от 3 апреля 1990 г.

«Об обеспечении действия законов и иных актов законодательства Союза ССР». Закон СССР от 24 октября 1990 г

«О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР». Закон РСФСР от 24 октября 1990 г

Политическое заявление Верховному Совету РСФСР, народным депутатам РСФСР

Из обращения ГКЧП к советскому народу

«О ГКЧП». Указ Президента РСФСР от 19 августа 1991 года

Соглашение о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 г.

Обращение Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина к гражданам России 20 марта 1993 г

«Об особом режиме управления до преодоления кризиса власти» (ОПУС). Указ Президента Российской Федерации от 20 марта 1993 г

«О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». Указ Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 года

Заключение Конституционного Суда Российской Федерации от 21 сентября 1993 г

К гражданам России! Обращение Съезда народных депутатов Российской Федерации

«Об углублении интеграции народов, объединившихся в Союз ССР, и отмене Постановления Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 года «О денонсации договора об образовании СССР». Постановление Государственной Думы Российской Федерации от 15 марта 1996 г

«О юридической силе для Российской Федерации — России результатов референдума СССР 17 марта 1991 года по вопросу о сохранении Союза ССР». Постановление Государственной Думы Российской Федерации от 15 марта 1996 г


Является ли право монопольным произведением государства или оно — его основание, творец и родитель? Можно найти доводы как в пользу первого, так и в пользу второго, поэтому спор о приоритете неконструктивен — столь тесно сплелись эти два понятия, так неотделимы они друг от друга. Особенно с тех пор, как появилось писаное право — законодательство и его высшее проявление — закон. Именно с этого времени взаимовлияние государства и права стало не просто предметом для сопоставительного исследования, но и объектом пристального внимания тех, кто задумывается о судьбе, проблемах, перспективах и прогнозах жизнедеятельности конкретных государств. Причем наиболее интересные результаты можно получить на основе анализа развития государственного (конституционного) права и конституционного законодательства (законодательства об общественном и государственном строе)1. Нормы и источники этой самой «поли­тической» с древнейших времен отрасли как в зеркале отражают все удачи и неудачи государственного строитель­ства разных эпох, приметы правления диктаторов и демокра­тов, «перекраивают» под особенности существующей власти все остальные отрасли... «Муза истории — Клио, как ты, мой друг, терпелива»2. К сожалению, среди девяти греческих муз нет покровительницы права, хотя настоящее правотворче­ство — величайшее из искусств. То ему покровительствует Талия (комедия), то Мельпомена (трагедия), но над ними всег­да — терпеливая Клио, выносящая не только лесть или очер­нение жизнеописателей всех времен и народов, но и чудеса нормотворчества, предваряющие прихотливые зигзаги исто­рии развития государственности или сопутствующие им.

 

 


Основные этапы развития конституционного законодательства в России

Дождливый сентябрьский день 1808 г., Эрфурт. Во время бесе­ды двух императоров один из них — тот, что ниже ростом, говорит второму: «Не угодно ли Вам будет, государь, променять этого человека на какое-нибудь королевство?»3 Так оценивал «император всех французов» Наполеон тогда еще тайного со­ветника российского императора Александра I Михаила Михайловича Сперанского. Царь взял с собой в Эрфурт на сложнейшие переговоры с Наполеоном самого способного из своих чиновников, впоследствии подготовившего и осуществившего систематизацию российского законодательства — издание Свода законов Российской империи. Царь взял с собой человека, ут­верждавшего, что «никакое правительство, с духом времени несообразное, против всемощного его действия устоять не мо­жет»4, реформатора, с которым тот «не преминул обсудить в подробных беседах различные вопросы управления»5, который подготовил проект преобразования России в конституционную монархию. Проект назывался «Введение к Уложению государ­ственных законов», и, хотя он так и не был осуществлен, по свидетельству самого Сперанского, его основная идея принад­лежала царю.

Этапы развития источников государственного права в России в принципе соответствуют основным этапам развития нашего государства. Вопрос состоит лишь в том, начинать ли их отсчет от Новгородского веча, государственно-правовых и представи­тельных институтов, традиций и обычаев на Руси или со времен принятия первых конституционных актов, с периода, когда эта отрасль и начала становиться собственно отраслью права — со­вокупностью правовых норм, регулирующих отношения государ­ственной власти.

Думается, что второй подход более рационален для государствоведов, а результат независимо от критериев и позиций различных ученых более достоверен. Становление конституционализма явилось крупнейшим событием всемирной истории ци­вилизации. Оно закономерно связано с эпохой крушения фео­дального миропорядка и революционной заменой абсолютист­ских режимов республиканскими, теологического мировоззрения идеалами просветительства, свободы, равенства, с формирова­нием нормативистских правовых систем. И хотя Россия значи­тельно дольше других стран находилась в рамках самодержавия, возникший после его свержения российский конституциона­лизм имел уникальный тысячелетний фундамент демократи­ческих традиций и обычаев, которые во многом предопределили особенности конституционного развития страны.

Российский абсолютизм долго и мучительно эволюциониро­вал в сторону конституционной монархии, но именно лишь эво­люционировал. И хотя история свидетельствует о том, что преоб­разование государственного и политического строя в России было назревшим делом уже в конце XVIII — начале XIX в., с абсо­лютной монархией покончила только февральская революция 1917 г. Враждебное отношение официальной власти и ее идеоло­гов к республиканскому образу правления существовало вплоть до последних дней самодержавия. До этого времени, по замеча­тельному выражению журналиста и филолога, члена-корреспон­дента Санкт-Петербургской Академии наук Н.И. Греча, «все тя­нули песню конституционную»6. Поэтому говорить обо всех нор­мативных актах, изданных до марта 1917г., как об актах конституционного характера, можно, но как о конституционном законодательстве все же никак нельзя.

Тем не менее, отдавая дань замечательным идеям народного представительства и конституционализма в самодержавном Оте­честве и их носителям (С.Е. Десницкому, Е.Р.Дашковой, А.Н. Ра­дищеву, Н.Н. Новосильцеву, М.М. Сперанскому, Н.М. Муравье­ву, П.И.Пестелю, П.Я.Чаадаеву, А.И.Герцену, Н.Г.Чернышев­скому, М.А. Бакунину, П.Б. Струве, А.Ф. Кони, Г.В. Плеханову и др.7), стоит уделить внимание анализу актов этого периода, прав­да, вне рамок отдельного этапа развития источников конституци­онного права, которые, как и во всем мире, начинаются там и тогда, где и когда осуществляется переход к конституционной монархии или к республиканской форме правления. Пусть этот период так и называется — «Песнь конституционная».

Для выделения этапов развития конституционного права и законодательства применяются совершенно различные критерии. Ими могут быть форма правления, политический режим, форма государственного устройства, степень развития форм народовла­стия или прав и свобод человека и др. Единственно безусловным является правило, в соответствии с которым в процессе проведе­ния научной «этапизации» у нее должно быть только одно осно­вание. Нельзя одновременно давать характеристику по времени и по политическому режиму, как это сделано, например, в учебнике М.В. Баглая (дореволюционное конституционное право, тоталитарное и демократическое)8. Кстати, классификация на основе политического режима является, пожалуй, самой неудачной и наиболее конъюнктурной, так как, во-первых, само понятие демократии понимается по-разному, а, во-вторых, его официальная трактовка на каждом этапе развития государства зачастую довлеет над исследователями.

Тем не менее, оценивая по достоинству все критерии, хоте­лось бы предложить еще один, который позволил бы наиболее точно выделить этапы развития конституционного законодатель­ства и получить их наиболее полную характеристику. Этот крите­рий — принадлежность государственной власти — коренной во­прос всякой революции, конституции и государства. Целесооб­разность использования данного критерия обусловлена также тем, что именно отношения власти составляют предмет правового регулирования соответствующей отрасли права, а ее источники, как уже говорилось, являются своеобразным зеркалом функцио­нирования государственного механизма, в котором отражаются все процессы, происходящие в государстве и обществе.

Правда, при применении этого критерия возникают некото­рые трудности. Но они обусловлены не критерием, а тем, что в отдельные периоды бурной российской истории бывает доволь­но сложно определить действительную принадлежность власти в стране. Но, наверное, иначе это была бы не Россия — великая евразийская страна, периодически движимая Великой Смутой, ни на кого не похожая и никакому иноземцу до конца не понят­ная. «Здесь ли, в тебе ли не родиться беспредельной мысли, ког­да ты сама без конца... Дымом дымится под тобою дорога...»9.

В целом всю историю развития конституционного законода­тельства России с точки зрения принадлежности власти можно разделить на шесть этапов. Причем каждый из них независимо от продолжительности достаточно сложен и состоит, как правило, из нескольких периодов (своего рода «подэтапов»). Но самое ин­тересное то, что пять этапов из шести вполне уверенно можно назвать переходными. Вот уж воистину «дымом дымится дорога»!

Первый этап конституционного развития России самый ко­роткий. Он длился всего около восьми месяцев — с 3 марта по 25 октября 1917 т. (по старому стилю). Обычно этот этап называ­ют этапом буржуазно-демократической республики. Правда, непонятно какой. Скорее всего парламентарной (это вопрос спор­ный), хотя 6 октября 1917 г. Дума была распущена, а проект го­товящейся тогда Конституции предполагал суперпрезидентскую республиканскую форму правления, больше похожую на огра­ниченную дуалистическую монархию. Кстати, de jure этот этап еще короче— с момента провозглашения республики 1 сентября 1917г. по 25 октября 1917г. Тем не менее буржуазия, являясь экономически господствующим классом, 2 марта 1917г. офици­ально приобрела власть политическую. И хотя победа февраль­ской буржуазной революции внесла значительные изменения в положение всех классов, прежняя классовая структура россий­ского общества сохранялась. Главными особенностями этого этапа являются, во-первых, отсутствие Конституции, а во-вторых, на­личие de facto параллельной с буржуазным государственным ап­паратом структуры управления — двух развивающихся, креп­нущих, объединяющихся систем — Советов рабочих и солдат­ских и Советов крестьянских депутатов. Недаром В.И.Ленин прямо называл часть этого периода «двоевластием». С точки зре­ния социальной базы власти этот этап было бы даже точнее на­зывать «двухреспубликанским» периодом — этапом буржуазно-пролетарской республики, поскольку он дважды переходный: от абсолютной монархии к буржуазной республике и одновременно к республике Советов, что, безусловно, весьма специфически отразилось в его законодательстве.

Второй этап конституционного развития нашей страны, ис­точников отечественного государственного права для краткости называют «этапом диктатуры пролетариата», хотя точнее его было бы называть «этапом построения основ социализма». Его вре­менные рамки — ноябрь 1917 г.— декабрь 1936 г. (по новому сти­лю). По форме правления это Советская социалистическая рес­публика. Власть принадлежит рабочим в союзе с беднейшим кре­стьянством. Политический режим данного периода — демократия для подавляющего большинства населения при четко зафикси­рованной в конституциях государственной функции диктатуры по отношению к представителям эксплуататорских классов, которые полностью отстранялись от участия о управлении дела­ми государства и общества. Законодательство этого этапа, осо­бенно его первых пяти лет, носит ярко выраженные черты «пере­ходности». Спецификой этапа является наличие в нем несколь­ких конституций — сначала унитарной, а потом федеративной (с конституциями субъектов федерации), ознаменовавшей изме­нение формы государственного устройства при одинаковых сущ­ности и социальной базе власти.

Третий этап — этап государства трудящихся (1936—1977 гг.). Форма правления не изменяется — это Советская социалисти­ческая федеративная республика. Изменяется социальная база, а соответственно и сущность власти. Уничтожение частной соб­ственности как экономической основы существования буржуа­зии привело к ликвидации эксплуататорских классов (не физи­чески, а именно как классов). Следовательно, у государства от­падает необходимость в диктатуре как функции подавления. Власть принадлежит трудящимся города и деревни во главе с рабочим классом. Органы власти — Советы депутатов трудящихся — фор­мируются посредством всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании, но кандидаты в депутаты Советов выдвига­ются исключительно трудовыми коллективами. Однако, несмот­ря на расширение социальной базы власти и глубокие демокра­тические преобразования, многие склонны называть этот этап развития Советского государства одним из самых «тоталитарных» в нашей истории. Поскольку именно в этот период наряду с ог­ромными достижениями социализма в стране утвердился жест­кий административно-командный стиль руководства при одно­партийной политической системе общества, что привело к выхо­лащиванию сути многих демократических институтов, беззаконию и произволу.

Четвертый этап развития конституционного законодатель­ства — это этап общенародного государства. Он является одним из самых сложных и делится на две части — 1977—1988 и 1989— 1991 гг. Пожалуй, его можно было бы сравнить с переходом через горный перевал. Первая, более чем десятилетняя его часть, в свою очередь разделенная на несколько периодов, представляет собой непростой и долгий подъем. Позитивный процесс конституци­онного развития идет по нарастающей и достигает апогея к кон­цу 80-х гг. Совершенствуется советская форма правления. Инсти­туты народовластия приобретают реальные очертания благодаря созданию правовых механизмов их реализации. В этот период восполняются давно заявившие о себе пробелы в праве, форми­руется стройная и четкая система конституционного законода­тельства, претворяя в жизнь мечты нескольких поколений ученых. Расширяется социальная база власти. С принятием в 1988 г. новой редакции Конституции СССР государство реально стано­вится общенародным. По форме правления и государственному устройству оно остается Советской социалистической федератив­ной республикой при максимально демократическом за всю ис­торию страны политическом режиме.

Однако накопившиеся за многие годы неразрешенные про­блемы, личностные особенности руководителей государства и явное давление извне постепенно поворачивали развернувшиеся позитивные процессы вспять. Страна вступила в полосу острей­ших кризисов, под прикрытием борьбы с которыми шло после­довательное разрушение всех основных составляющих государ­ственности — социализма, федерации, Советов. В итоге все про­изошло очень быстро, всего за два года, которые были до предела наполнены событиями, переворотами, интригами и целой сери­ей предательств. Спуск с горы всегда быстрее, хотя иногда и труд­нее, чем подъем.

Эти, казалось бы, такие различные в политическом отноше­нии периоды тем не менее объединяются одним этапом развития конституционного законодательства. Этот этап опять переходный. Его можно сравнить лишь с периодом становления советского права, только наоборот: от Советской социалистической федера­тивной республики вновь к двоевластию — либерально-буржу­азному полусоветскому-полумонархическому государству. Нача­ло этого этапа связано с принятием Конституции СССР 1977г. Ее новая редакция, многочисленные изменения и дополнения, внесенные в Основной Закон в 1989—1991 гг., не меняли сущно­сти власти. И только уничтожение Союза ССР в декабре 1991 г. подвело черту под общенародным государством.

Особенностью трех советских этапов развития российского конституционного законодательства является то, что здесь до­вольно сложно провести грань между «собственно российским» и общесоюзным законодательством. И вовсе не потому, что, как утверждают сегодня многие, республиканские конституции по­чти дословно воспроизводили положения союзных конституций. Во-первых, это не вполне соответствует действительности, а во-вторых, непротиворечивость конституций и законодательства субъектов федерации федеральному законодательству нор­мальный и признаваемый всеми принцип любого цивилизован­ного федеративного государства. В России этот принцип про­явился с особой отчетливостью. Только вначале с точностью «до наоборот». Конституции других советских республик (государств) Латвии, Белоруссии, Украины, Азербайджана, Армении, Грузии, Бухары, Хорезма, ЗСФСР — были приняты на основе Конститу­ции РСФСР 1918г. Впоследствии в документах об образовании СССР 1922 г. фиксировалась органическая связь принципов по­строения союзного государства с принципами Конституции РСФСР и первых конституций братских республик. Именно они составили основу первой Конституции СССР.

Более того, главной особенностью Союза на момент его соз­дания было сплочение республик на базе РСФСР, во многом за счет РСФСР, богатой кадрами и ресурсами. Учитывая неразрыв­ную связь России и Союза ССР, отдавая себе отчет в том, что РСФСР в Советском Союзе играла «государствообразующую» роль, понимая, что выход отдельных республик был бы хотя и болезненным, но не разрушительным для СССР (только выход России мог поставить и поставил точку в существовании союз­ного государства), автор умышленно не рассматривает законода­тельство РСФСР отдельно. В отрыве от законодательства Союза проводить такое исследование было бы бессмысленно и беспо­лезно. По выражению Козьмы Пруткова, «этого не может быть, потому что этого не может быть никогда».

С разрушением СССР страна вступила в новый этап своего развития — в двухлетний период двоевластия. Правда, это была уже совсем другая страна, с другой, сократившейся до размеров РСФСР территорией и соответствующим этой территории наци­ональным и численным составом населения. С этого времени речь идет уже исключительно о российском государственном праве и российском конституционном законодательстве. Внешне двоев­ластие выражалось в борьбе парламентарной и президентской форм правления. Таким же «воюющим» парламентско-президент­ским было и законодательство. Однако истинный смысл двоев­ластия и его сущность заключались в смене общественного строя, переходе власти в руки буржуазии и окончательном уничтоже­нии Советской власти на местах.

Для нас — свидетелей и современников — этот этап еще не вполне ясен и не осмыслен до конца. Поскольку внешняя фор­ма и истинное содержание возникшего противостояния суще­ственно отличались друг от друга, многие до сих пор считают, что оно могло бы завершиться иначе, чем завершилось на са­мом деле. Для них логично было бы предположить возможность мирного разрешения конфликта и легитимного принятия но­вой Конституции России, работа над проектом которой велась в Верховном Совете Российской Федерации. Однако закончил­ся этот этап государственным переворотом — расстрелом пар­ламента, Конституции и упразднением Советов. Четко постав­ленная цель оправдывала любые средства и методы борьбы. Для ее достижения нужно было лишь время — два года.

С 25 декабря 1993 г. — дня вступления в действие новой, при­
нятой в результате буржуазного государственного переворота Конституции Российской Федерации — начался современный этап развития российской государственности и конституционно­го законодательства.

«Песнь конституционная»

В последнее время все больше высказывается мыслей о том, что в России никогда не было ни демократических институтов, ни республиканских традиций, ни умения коллективно решать сложные государственные вопросы, налаживать межнациональ­ные отношения. Нам постоянно рекомендуют брать пример с Запада, поскольку российский опыт не представляет никакой ценности. Это неправда. Подобные утверждения могут высказы­вать либо дилетанты, которые никогда серьезно не читали и не чтили русскую историю, либо люди, которые это делают умыш­ленно в определенных политических или иных целях.

Идея народного представительства в России восходит к удель­но-вечевому периоду. Известно, что еще в XII в. стал республи­кой Новгород. Позже возникли Псковская республика и респуб­лика Вятка (сведений о ней, к сожалению, очень немного). Из­вестный историк Н.И. Костомаров называл эти республики «народоправством в полном смысле этого слова». Князь был лишь наемным должностным лицом, которому вменялось в обязан­ность защищать республику10. В Новгороде и Пскове народные собрания (веча) удержались соответственно до 1478 и 1540гг.

На западе много пишут о том, что в России никогда не было коллегиального управления, представительных органов. И это тоже ложь. В середине XVI в. в России сложилась сослов­но-представительная монархия, существовали Земские собо­ры, которые были совещательными органами при царе и игра­ли огромную роль в государственном устройстве России. С.В. Юшков, один из крупнейших историков государства и права, прямо сравнивал Земские соборы с Генеральными шта­тами во Франции, английским парламентом, испанскими кор­тесами11. На одном из этих соборов в 1613г. был избран на царство Михаил Романов.


При Иване Грозном возникает первое самоуправление на ме­стах — это губернское и местное самоуправление, избираемое сельской общиной. Начиная с XVIII в. стали действовать законо­дательные комиссии, куда призывались представители от дворян и купцов. Особую известность получила Уложенная комиссия, созванная Екатериной II, хотя работа этой комиссии и закончи­лась ничем. Екатерина II ввела еще одно очень важное новше­ство — жалованную грамоту городам, которая допускала созыв городских собраний. Так постепенно наряду с крепнущим само­державием в России рождается самоуправление, о котором так много говорят сегодня как о новом для нашей страны институте, хотя оно появилось в России не менее двух веков назад.

С начала XIX в. идеи народного представительства и консти­туционализма приобретают новые очертания. В 1809 г. Александр I признал и утвердил старую финляндскую Конституцию. В 1815 г. он «даровал» Конституцию Польше, а в 1818 г. пообещал распро­странить на всю Россию «блага» этой Конституции. В 1820 г. по­явилась вторая редакция «Уставной грамоты Российской импе­рии», написанная по приказу царя Н.Н. Новосильцевым. Однако эта грамота, сочетавшая идеи народного представительства и ра­венство всех перед законом с сохранением крепостного права и старым сословным строем, так и не была введена в действие12.

Огромное значение имели реформы Александра II, вводив­шие выборность сельских, волостных старост, органов самоуп­равления, мировых судей. В 1881 г. министр внутренних дел М.Т. Лорис-Меликов в докладе Александру II изложил свой план «государственных преобразований — создание «временных под­готовительных комиссий» (депутатов от земств и городов), зако­нопроекты которых должны были поступать в Государственный совет. На Особом совещании в феврале 1881 г. все подготовитель­ные мероприятия, проведенные Лорис-Меликовым, и его идеи о том, чтобы «скрепить благотворительную связь между правитель­ством и лучшими силами общества», были одобрены. На журна­ле Совещания в начале первой страницы рукою Александра II было начертано: «Исполнить. С.-Петербург. 17 февраля 1881 г.». Далее проект должен был обсуждаться в Совете министров13.

И как знать, не стань император-реформатор жертвой рево­люционеров-народовольцев, уже в 1881 г. Россия могла бы полу­чить свою первую Конституцию — в номинации «лорис-мели­ковскую». Но, видимо, не судьба. После убийства Александра II никаких дальнейших обсуждений не последовало. Мнение Александра III было весьма категорично: «Слава Богу, этот пре­ступный спешный шаг к Конституции не был сделан»14. Подоб­ная оценка привела к тому, что все материалы были «спрятаны под сукно», а затем засекречены.

Очередным проявлением «правительственного конституцио­нализма» был проект министра внутренних дел Н.П. Игнатье­ва, предусматривавший созыв Земского собора, однако в мае 1882г. совещание высших сановников под председательством Александра III отклонило этот проект. И только революция 1905 г. сдвинула дело с мертвой точки.

Как известно, она началась 9 января 1905 г., когда петербург­ские власти расстреляли мирное шествие рабочих. Историки до сих пор не могут ответить на вопрос, зачем это было сделано. Ско­рее всего хотели напугать рабочий люд, готовый выйти из повино­вения. На деле, однако, получилось наоборот: расстрел вызвал взрыв такой силы, который был готов смести самодержавие. По­надобились уступки, лавирование, попытки расколоть революци­онное движение. В феврале 1905 г. царь подписал рескрипт на имя министра внутренних дел А.Г. Булыгина, в котором последнему поручалась разработка законопроекта о будущем законосовеща­тельном учреждении. Но попытки царя ограничиться булыгинской законосовещательной Думой не увенчались успехом. Принятые 6 ав­густа 1905 г. акты «Учреждение Государственной думы» и «Поло­жение о выборах в Государственную думу» встретили такой взрыв общественного негодования, что уже осенью того же года стало ясно, что булыгинская законосовещательная Дума невозможна15.

17 октября 1905г. царь подписал Манифест «Об усовершен­ствовании государственного порядка»16. В нем объявлялось о «да­ровании населению» «незыблемых основ гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, сво­боды совести, собраний и союзов» и о привлечении к участию в Государственной думе тех классов населения, которые раньше вообще были лишены избирательных прав. В отношении компе­тенции будущей Думы устанавливалось, что без ее одобрения ни­какой закон не сможет получить силу и что ей будет обеспечена возможность «действительного участия в надзоре за закономерно­стью действий» поставленных от царя властей17. Таким образом,

Манифест de jure ограничил права монарха, пообещав создать Государственную думу — парламент «в форме правильного, по­стоянно действующего, на неотъемлемых законах основанного законодательного учреждения». Так, по крайней мере, именовал Думу ее первый председатель С.А. Муромцев. Но со всем этим резко контрастировало заявление министра финансов В.Н. Ко­ковцева: «В России, слава Богу, нет парламента». На этой же позиции стояли царь и его приближенные 18.

В декабре 1905г. царь утвердил дополнительный избиратель­ный закон, который несколько расширял избирательные права населения по сравнению с законом от 6 августа 1905 г. 20 февра­ля 1906 г. издается закон об устройстве Государственной думы «Учреждение Государственной думы». В тот же день был принят акт «О переустройстве Государственного совета», которым он пре­образовывался в верхнюю палату, а 23 апреля 1906 г. была приня­та новая редакция Основных государственных законов.

Основные государственные законы — акт не новый. Со вре­мен М.М. Сперанского они открывали Свод законов Российской империи. Но в 1906 г. они были решительно переделаны, что было встречено, как и Манифест 17 октября, криками восторга в ли­беральных кругах, проклятиями в правом лагере и недоверием в левом. Либеральная часть общества сразу назвала их конституци­ей, и к этому были некоторые основания, хотя и довольно зыб­кие. Действительно, по своей структуре эти законы несколько напоминают таковую, поскольку закрепляют права и обязаннос­ти российских подданных, статус и структуру основных институ­тов власти 19, но только власти абсолютно самодержавной, остав­лявшей за монархом огромные полномочия. Напротив, законо­дательные, бюджетные и контрольные функции (запросная деятельность) Государственной думы были максимально уреза­ны. Николай II и его окружение, правые в Государственной думе и Государственном совете всячески противились созданию так называемого ответственного министерства, т.е. правительства, которое форм провал ось бы Думой и было бы ответственно перед нею. Такая реформа означала бы действительный переход Рос­сии к конституционной (ограниченной) монархии. Отвергалась также идея «министерства общественного доверия», согласно которой царь мог назначать и увольнять министров с согласия Думы. По Основным государственным законам министры, как и встарь, назначались и увольнялись исключительно царем.

Не напоминает ли подобная правовая ситуация нам нечто очень современное, осуществляющееся практически в том же режиме и по тем же правилам, только под другим названием и без института престолонаследия, замененного на практике так называемым «преемником»? Например, знаменитая ст. 87 Ос­новных государственных законов, наделявшая государя правом издания новых законов непосредственно — «во время прекра­щения занятий Государственной думы, если чрезвычайные об­стоятельства вызывают необходимость в такой мере». А такие «чрезвычайные меры» случались. Первая Дума не прожила и трех месяцев, она была распущена уже 9 июля 1906 г. За первой Ду­мой последовала и вторая, распущенная в июне 1907 г. Наказав первые Думы, царь давил затем угрозой роспуска на следую­щие20 (не правда ли, снова знакомая ситуация?). Дума боялась. Но все же, как практически любой выборный коллегиальный орган, не хотела быть уж совсем «карманной». И поэтому ее то распускали, то разгоняли, то отправляли во внеурочные вака­ции, а в итоге и вовсе упразднили.

Наряду с официальным исполнением «конституционной пес­ни» «снизу» звучал свой собственный конституционный напев. Так, во время революции 1905 г. возникли органы восстания -Советы. Говоря о первых Советах, сразу следует отметить, что их ни в коем случае нельзя отождествлять с большевиками. «Со­вет -- это рабочее представительство, не признающее никаких партий», — писал председатель самого первого Совета рабочих г. Иваново-Вознесенска текстильщик Авенир Ноздрин21. Впо­следствии Советы стали органами, объединяющими различные партии. Так было в 1917-1918 гг., когда во ВЦИК входили 162 большевика и 160 представителей других партий. Позже Советы стали органами партии и народа, количество коммунистов в ко­торых обычно колебалось от 40 до 45%. Советы не были привне­сены в революционное движение России, не были кем-то изоб­ретены. Они стихийно возникали на почве массовых политичес­ких стачек как беспартийные организации рабочих. В.И.Ленин писал, что не было такой политической партии, которая могла бы придумать Советы22.

Одним из наиболее убедительных свидетельств превращения Советов в зародыши революционной власти явилось то, что они, отбрасывая прочь царское законодательство, начали создавать свои собственные революционные нормы. Например, решениями Ека­теринославского Совета рабочих депутатов были отменены квар­тирная плата, налоги и сборы, сложены недоимки, введен 8-ча­совой рабочий день. По постановлению Совета в городе были созданы бесплатные столовые, организована бесплатная меди­цинская помощь и выдача лекарств. Совет сместил администра­цию железнодорожного узла и поставил ее под контроль рабоче­го комитета23. «Некоторые города России, — отмечал В.И.Ле­нин, — переживали в те дни период различных местных маленьких «республик», в которых правительственная власть была смещена и Совет рабочих депутатов действительно функционировал в ка­честве новой государственной власти»24. Показательна в этом от­ношении Новороссийская республика, провозглашенная создан­ным в городе Советом рабочих депутатов.

Таким образом, идеи и традиции народного представитель­ства в России как основной мотив «конституционной песни», несмотря на крепкие корни российского абсолютизма, не толь­ко сохранялись, но и постепенно развивались на официальном государственном уровне. Причем внедрение парламентаризма проходило не в пример сложнее и встречало гораздо большее сопротивление «сверху», нежели создание и развитие местных представительных органов, гораздо более древних, а потому при­вычно-традиционных. В них не виделось угрозы самодержавию. Но именно их наследники — Советы в результате окончательно покончили с монархией.

Что же касается «вольной» песни конституционной, то она пелась выдающимися представителями российской интеллиген­ции во все времена с самыми различными вариациями. Ее ис­полнительницей была, например, директор Императорской Ака­демии наук Е.Р.Дашкова (1743—1810), говорившая о том, что «каждый благородный человек... не может желать иного правле­ния, кроме ограниченной монархии»25. Куплетами песни были работы профессора Московского университета С. Е. Десницкого (1740—1789), в которых он пытался «приноровить» систему раз­деления властей к условиям российского самодержавия. Консти­туционную песню пел суровый управляющий Петербургской та­можни А.Н.Радищев (1749—1802) в своем знаменитом произве­дении «Путешествие из Петербурга в Москву», где резко выступал против самодержавия и крепостничества (сослан в Илимский острог). Варьировал мотив великий М. М. Сперанский (1772—1839), намного раньше Ф. Лассаля сформулировавший идею фактичес­кой конституции, подготовивший и осуществивший по заданию царя проект глобальной правовой реформы в России. Настолько великий, что он, выходец из провинциального духовенства, един­ственный недворянин в окружении императора, занял должность статс-секретаря — ближайшего советника царя. В.О. Кпючевский писал о нем, «что со времен Ордина-Нащекина у русского пре­стола не становился другой такой сильный ум: после Сперанско­го, не знаю, появится ли третий»26. Конституционная песня была гимном для дворян-революционеров Н.М. Муравьева (1795-1843) и П.И. Пестеля (1793—1826), каждый из которых создал свой проект конституции. Первый, опираясь на традиции российской общинности, отстаивал модель ограниченной монархии, осно­ванной на разделении властей (приговорен к 20 годам каторги). Второй был более радикален и требовал создания республики (повешен 13 июля 1826 г.). В середине и конце XIX в. конституци­онный мотив подхватили мистический философ П.Я. Чаадаев (1794—1856), «Философское письмо» которого, по словам Герце­на, «потрясло всю мыслящую Россию» (царь повелел считать его сумасшедшим); сам А.И. Герцен (1812—1870), Н.Г. Чернышевский, Н.А.Добролюбов, теоретик анархизма М.А. Бакунин и многие дру­гие. Эта песня крепла и ширилась. И в итоге, подхваченная наро­дом, переросла в революционное переустройство государства Российского.

В результате к 1917 г. в России накопился огромный опыт поли­тической и правовой жизни, сформировалась республиканская тра­диция, основанная на традициях общинности и коллегиальности местного самоуправления. Без этого, как справедливо заметил Ни­колай Бердяев, на огромной территории страны никогда бы не утвердился социалистический коллективизм, не установились бы ни Советская власть, ни федерация как союзное государство.

Конституционное законодательство в период двоевластия (двухреспубликанский период)

Историческая справка. Неудачи царской России в Первой ми­ровой войне ускорили революционный кризис в стране. Во вто­рой половине февраля 1917г. снабжение Петрограда продоволь­ствием значительно ухудшилось. На улицах вытянулись очереди за хлебом. Обстановка в городе накалялась. 18 февраля забасто­вал крупнейший Путиловский завод. Его поддержали другие пред­приятия. Вскоре волнения распространились на весь город. Нача­лось восстание. Власти вывели на улицы войска и 26 февраля от­дали приказ стрелять в «бунтовщиков». Но уже вечером после расстрела демонстраций волнения начались в казармах. В течение нескольких дней петроградский гарнизон перешел на сторону восставших.

Николай II, узнав о волнениях в столице, двинул с фронта надежные войска и сам выехал в Петроград. Но на полпути цар­ский поезд был остановлен: появились сведения о том, что бли­жайшие станции захвачены революционерами. Николай II повер­нул в Псков. 27 февраля восставшие победили. По всей стране стали создаваться Советы рабочих и солдатских депутатов (по приблизительным подсчетам, всего лишь за март 1917г. их было образовано более 800)27. Образованный 27 февраля Петроградский Совет рабочих и солдатских депутатов принял 1 марта Приказ № 1 по Петроградскому военному округу, согласно которому все воинские части передавались в подчинение Петроградскому Со­вету и своим выборным комитетам, формируемым из представи­телей нижних чинов. Боевое оружие находилось в непосредствен­ном распоряжении этих комитетов и «ни в коем случае» не выда­валось офицерам. Таким образом, у Советов февраля 1917г. имелась реальная возможность взять руководство страной в свои руки, не допуская к нему буржуазию. Однако этому помешало то, что во главе большинства Советов стояли представители со­глашательских партий — меньшевиков и эсеров.

Победившее в столице восстание опрокинуло расчеты либе­ральных лидеров, которые вовсе не стремились уничтожать мо­нархию. Руководители Государственной думы хотели ограничиться лишь введением «ответственного министерства». Но настроение народа явно показало, что такой мерой уже не обойтись. Распу­щенная 25 февраля «на перерыв в заседаниях» Государственная дума 27 февраля собралась на неофициальное заседание и обра­зовала так называемый Временный комитет. 2 февраля по согла­сованию с Петроградским Советом этот Временный комитет соз­дал правительство, впоследствии (10 марта) тоже получившее название Временного, так как оно должно было функциониро­вать до созыва Учредительного собрания.

Вплотную встал вопрос об отречении Николая II. За это вы­сказались все командующие фронтами. В ночь со 2 на 3 марта Николай вынужден был подписать отречение за себя и за своего сына цесаревича Алексея в пользу брата, Великого князя Миха­ила Но и этот акт запоздал: Михаил не решился стать императо­ром 3 марта он подписал акт об отказе от трона, заявив, что лишь в том случае займет его, если на то будет воля народа, выраженная Учредительным собранием.

Такое подробное изложение исторических фактов связано с тем что в учебнике по конституционному праву России, напи­санному Председателем Конституционного Суда Российской федерации М.В. Баглаем, утверждается, будто «конституцион­ная монархия в России была легитимно свергнута». Во-первых, откуда взялась конституционная монархия? В России до событий февраля 1917 г. (а официально до 2 марта 1917 г.)28 имела место самодержавная форма правления, т.е. монархия абсолютная. Во-вторых, удивляет и настораживает словосочетание «легитимно свергнутая». Хотелось бы найти пример в истории, кого и когда свергли «легитимно», т.е. законным путем. «Законный» и «сверг­нуть» — разнопорядковые термины, которые ни при каких об­стоятельствах не сочетаются. Если «легитимно», то не «свергну­тая», а если «свергнутая», то уж обязательно «нелегитимно». Но Председатель Конституционного Суда, видимо, не зря употреб­ляет их вместе. Далее он утверждает, что, «поскольку в стране ни разу (до 1989г.) не было проведено свободных альтернативных выборов, только референдум 1993 г. и утвержденную на нем Кон­ституцию с республиканской формой правления можно считать законным завершением спора о судьбе монархии в России»29.

Это означает, что между 1917 и 1993 гг. — «черная дыра». Без истории, без победы в тяжелейшей войне, без первого человека в космосе, без огромного сильного государства, с которым счи­тался весь мир и с помощью которого установилось мировое во­енное, экономическое и политическое равновесие. Это все не в счет. Главное — «не было свободных выборов». Но, во-первых, само понимание свободы различно и колеблется от анархизма и полной бесконтрольности до высокого уровня демократической и правовой культуры, которое непременно влечет за собой нема­лые ограничения «абсолютной» свободы. Во-вторых, степень сво­боды всегда зависит от социальной базы власти и уровня антаго­низма в обществе. А эти показатели в России все время менялись. В-третьих, более нелегитимного мероприятия, чем референдум


12 декабря 1993г., в истории нашей страны и найти-то нелегко. Но, видимо, именно под него и подводится мысль о возможнос­ти «легитимного свержения» власти.

Практически любое революционное переустройство общества нелегитимно с точки зрения права. Юристов именно из-за этого зачастую называют консерваторами. Потому что воспитаны на формуле « dura lex sed lex» — закон суров, но это закон. С точки зрения права приговор над всякой революцией всегда обвинительный. Но в известных случаях сила приносит в жертву право, а решающим и окончательным остается приговор истории. В этом плане юристы раньше исто­риков могут «поставить диагноз» событию, потому что историкам нужны архивные документы, а они появляются не сразу, особенно в переломные времена. Юристам проще — для них существуют только закон и его исполнение или неисполнение. Если же критическая масса нелсгитимности слишком велика, то впору ставить вопрос о революции или перевороте — выбор названия зависит от пристрастий каждого, но сути своей не меняет. Главное — смотреть правде в глаза, а не заниматься юридическими ухищрениями и угодливым обоснованием всяческой легитимности. Наполеон говорил, что сначала он завоюет Бельгию, а потом наймет роту юристов, которые его оправдают. К сожалению, как правило, >такая рота всегда находится.

Сейчас у нас свободные выборы. Правда, предельно лобби­рованные, предельно фальсифицированные, с использованием всего мирового арсенала «грязных» избирательных технологий, дополненного изобретениями отечественных «кулибиных». Но зато свободные! Хотелось бы только спросить М.В. Баглая, что еще нужно будет признать легитимно свергнутым, легитимно разогнанным и расстрелянным, легитимно уничтоженным, ле­гитимно украденным?

Характеристика этапа. После февральской революции боль­шинство населении и слышать не хотело о монархии, даже кон­ституционной. По причине резко отрицательного отношения на­рода к династии Романовых Временное правительство удалило Великого князя Николая Николаевича с поста Верховного Главнокомандующего. В марте представители IV Думы, посетив­шие фронт, установили наличие республиканских настроений среди солдат. То же наблюдалось и в офицерской среде, о чем свидетельствует образование республиканского союза офицеров. Во время голосования по вопросу об Учредительном собрании, организованного в июне 1917г. корпусным комитетом 46-го ар­мейского корпуса, за демократическую республику высказались 15 769 человек, за буржуазную — 414, за конституционную мо­нархию — 33, за абсолютную монархию — 030. «Поражения рас­шатали весь старый правительственный механизм и весь старый порядок, озлобили против него все классы, ожесточили ар­мию», - писал В.И.Ленин31.

Поддержав солдатские массы, Советы стали с их помощью реальными, а в некоторых местах и единственными органами государственной власти. В февральские дни в Петрограде они взяли власть фактически, смогли пустить заводы, транспорт, наладить выпуск газет, бороться с бандитизмом и спекуляцией, устано­вить порядок в городе. Однако формально юридически власть при­надлежала Временному правительству. Оно ведало назначе­ниями, издавало декреты и воззвания, которые обретали силу закона при поддержке Петросовета. В противном случае прави­тельство вообще теряло опору. Эсеро-меньшевистское руковод­ство Совета стремилось не допустить этого и обеспечить прави­тельству полную поддержку. Возникшее двоевластие составило главную особенность буржуазной республики в России — пусть непродолжительного, но самостоятельного этапа развития рос­сийской государственности и конституционного законодатель­ства32. Эта республика не жила, а боролась в условиях двух одно­временно нарождающихся форм правления, двух диктатур и двух законодательств.

Проблема состояла в том, что руководящие Петросоветом меньшевики и эсеры основывались больше на теоретических по­строениях, чем на действительной расстановке сил в обществе. Они рассуждали так: если революция буржуазно-демократичес­кая, то и власть должна полностью принадлежать буржуазии, а социалистам необходимо оставаться в стороне. Но политичес­кая реальность день за днем ломала надежды либералов и эсеро-меньшевистскую схему единовластия Временного правитель­ства, основанную на постепенности буржуазно-демократичес­ких преобразований. Народ выдвигал все более радикальные требования. Войска все больше выходили из-под контроля офи­циального командования — положения Приказа Петросовета № 1 распространились на всю армию. Росла популярность Советов. «Министры-капиталисты», несмотря на громкое название «пра­вительство», были чрезвычайно стеснены в своих действиях.

Стесненное состояние правительства было обусловлено также тем, что реальная социальная база власти в этот период противо­речила объявленному чисто буржуазному характеру революции. Она была гораздо шире, чем в любой нарождающейся буржуаз­ной республике. «Классовый источник двоевластия и классовое значение его, — писал В.И.Ленин, — состоит в том, что рус­ская революция марта 1917г. не только смела всю царскую мо­нархию, не только передала всю власть буржуазии. Но и дошла вплотную до революционно-демократической диктатуры проле­тариата и крестьянства»33. «Это чрезвычайное своеобразие, неви­данное в такой форме в истории обстоятельство создало перепле­тение вместе, воедино двух диктатур: диктатуры буржуазии и дик­татуры пролетариата и крестьянства»34.

Военный министр Временного правительства А.И. Гучков в начале марта 1917г. писал начальнику штаба Верховного Глав­нокомандующего М.В.Алексееву: «Прошу верить, что действи­тельное положение вещей таково: 1) Временное правительство не располагает какой-либо реальной властью, и его распоряже­ния осуществляются лишь в тех размерах, кои допускает Совет рабочих и солдатских депутатов, который располагает важней­шими элементами реальной власти, так как войска, железные дороги, почта и телеграф в его руках. Можно прямо сказать, что Временное правительство существует лишь, пока это допускает­ся Советом рабочих и солдатских депутатов. В частности, по во­енному ведомству ныне представляется возможным давать лишь те распоряжения, которые не идут коренным образом вразрез с постановлениями вышеназванного Совета»35.

Таким образом, есть все основания говорить о февральской революции 1917 г. не как о чисто буржуазной, а как о буржуазно-пролетарской. Правда, подобное построение ломает многие ус­тоявшиеся историко-правовые стереотипы. В го же время имен­но такая постановка вопроса могла бы расставить все точки над «i» во всех исторических хитросплетениях, противоречиях и слож­ностях одного из самых запутанных этапов развития российской государственности.

Акты Временного правительства. Временное правительство хотя и стремилось сохранить в неприкосновенности старую государ­ственную машину, но было вынуждено санкционировать многое из того, что было навязано ему революцией. Будучи коалицион­ным по составу, пережившим четыре кризиса за неполных во­семь месяцев и все время меняющимся, оно действовало под постоянным давлением внутренних противоречий, с одной сто­роны, и независимых от него революционных процессов — с другой. Если оценивать работу Временного правительства в це­лом то вся она оказывается как бы сотканной из противоречий. Тем не менее, а может, и благодаря такому двойственному поло­жению за время, отведенное ему историей, Временное прави­тельство приняло немало актов, заложивших основы новых об­щественных отношений в стране, которые впитали в себя все особенности того периода.

3 марта 1917 г. правительство на основе соглашения с Петро-советом приняло Декларацию, в которой были сформулированы основные положения его будущей деятельности. За исключением провозглашения демократической республики, практически все требования Совета были учтены (свобода слова, печати, союзов собраний и стачек; отмена всех сословных, вероисповедных и национальных ограничений; немедленная подготовка к созыву на началах всеобщего, равного, тайного и прямого голосования Учредительного собрания и пр.). За этим последовала отмена Основных государственных законов 1906 г. в части, подробно рег­ламентировавшей права императора, имущественные и другие права императорской семьи, закреплявшей сложившуюся при царе организацию государственного аппарата, права и обязанности важнейших центральных государственных органов. Однако быв­ший император Николай II с семьей еще долгое время содержал­ся в роскошном дворце Царского Села, вопреки требованиям народа о помещении его в Петропавловскую крепость. Сохра­нялся в миниатюре и двор бывшего монарха, требовавший весь­ма значительных расходов. Правительство даже вело переговоры с Англией о возможности отправки туда бывшего царя с семьей, но они окончились неудачей. Лишь намного позже под давлени­ем народа Временное правительство вынуждено было сослать царскую семью в Тобольск36.

Вопрос о форме правления Временное правительство откла­дывало до Учредительного собрания. Тем не менее 1 сентября 1917г. специальным Манифестом правительство провозгласило Россию республикой. После этого были упразднены Государствен­ная дума и Государственный совет и создан новый орган — Вре­менный совет республики (Предпарламент)37. Постановлениями от 20 июля, 11 и 23 сентября было утверждено Положение о выборах, в Учредительное собрание38. Этим Положением предусматривалась пропорциональная избирательная система и устанавливалось все­общее избирательное право. Впервые право избирать предоставля­лось как мужчинам, так и женщинам по достижении ими 20-лет­него возраста, а также военнослужащим. Права на участие в вы­борах лишались лица, осужденные за ряд уголовных преступлений, дезертиры и члены царствовавшего дома39.

В марте—апреле выходят постановления «О печати» и «06 уч­реждениях по делам печати», предусматривающие свободу печат­ных изданий и отмену цензуры, но после корниловского мятежа была разгромлена редакция газеты «Правда»40. 22 марта 1917 г. при­нимается постановление «Об отмене вероисповедных и национальных ограничений», ликвидировавшее наиболее унизительные законы, прежде всего «черту оседлости» для евреев. Но Временное прави­тельство вовсе не стремилось к установлению полного равнопра­вия граждан. Сохранялись сословное деление в обществе и свя­занные с этим привилегии. Не произошло существенных изме­нений и в национальной политике: правительство по мере возможностей препятствовало созданию национальной государ­ственности народов России41. Были объявлены также свобода со­вести и свобода союзов и собраний42. Но после временной ликви­дации двоевластия в конце июля 1917г. правительство попыта­лось ограничить эти свободы — предоставило военному министру и министру внутренних дел право не допускать и закрывать вся­кие собрания и съезды, «которые нецелесообразны по мотивам военной и государственной безопасности».

Временное правительство упразднило старые полицейские, сыскные и другие органы политического преследования, но при этом создало специальную комиссию по расследованию фактов противоправительственных выступлений. Было образовано ми­нистерство труда, которое тем не менее не ставило своей задачей улучшить условия труда рабочих. Его основная функция заклю­чалась в примирении рабочих с предпринимателями. Правда, правительство было вынуждено узаконить фабрично-заводские комитеты как органы рабочего представительства.

Созыв Учредительного собрания формально считался главной задачей Временного правительства. Однако подготовка к выбо­рам затягивалась. Был создан специальный орган — Юридичес­кое совещание, на которое возлагалась выработка проектов наи­более важных законов. Тем самым создавалась видимость серьезной подготовки к Учредительному собранию. В действительности большинство из подготавливаемых многочисленных законопро­ектов даже и не предполагалось вносить на его рассмотрение. Од­нако собирались материалы, выяснялись мнения различных об­щественных слоев с целью убедить народ в том, что проводится огромная работа по выработке текстов будущих законов.

Юридическое совещание выделило специальную комиссию из специалистов в области государственного права для подготовки текста Конституции. Комиссия подготовила проект, по которому Россия объявлялась буржуазной республикой во главе с прези­дентом, избираемым непосредственно Учредительным собрани­ем. При этом права президента очень напоминали компетенцию царя по Основным законам 1906 г. Предусматривалось также со­здание двухпалатного парламента, верхняя и нижняя палаты ко­торого были чрезвычайно похожи на Государственный совет и Государственную думу. Комиссия Юридического совещания взяла за основу царское законодательство и лишь слегка изменила его.

Перенося несколько раз выборы в Учредительное собрание, Временное правительство так и не успело провести их. Оно было свергнуто. Нелегитимно! Лишний раз было доказано, как неудоб­но, нецелесообразно и неэффективно сидеть одновременно на двух стульях, управляя таким большим и сложным государством, как Россия. Буржуазная конституция так и не была принята в тот период. Но если кто-то считает это большой потерей для страны, пусть не печалится. Через 86 лет мы получили почти такую же конституцию.

Обычное право. В период двоевластия в качестве источника права выступали правовые обычаи. Они возникали, как правило, из революционных инициатив народа, не поддержанных Времен­ным правительством. Одним из наиболее ярких примеров такого обычая явилось введение рабочего контроля за производством и распределением продуктов. Рабочий контроль вводился фабрич­но-заводскими комитетами самочинно, без согласования с ад­министрацией, без санкции государственных органов. Его введе­ние стало одним из факторов спасения страны от катастрофи­ческой разрухи и голода, предотвратило гибель многих фабрик и заводов. Впоследствии он был узаконен Положением о рабочем контроле, принятым ВЦИК 27 октября 1917г.43 Кстати, здесь опять прослеживается любопытная закономерность: если инсти­тут рабочего контроля был учрежден одним из первых актов Со­ветской власти, то одним из первых мероприятий Б.Н. Ельцина на посту Председателя Верховного Совета РСФСР стала одномо­ментная ликвидация всей системы органов народного контроля в России, поскольку этот важнейший инструмент производствен­ной демократии был категорически несовместим с надвигающим­ся экономическим господством буржуазии.

Акты Советов. Советы рабочих и солдатских депутатов 1917г. отличались от Советов эпохи первой русской революции: тогда объединения рабочих и солдат добиться не удалось. Помимо этого в феврале 1917г. наряду с рабочими и солдатскими Советами возникла отдельная система крестьянских Советов. В течение первых десяти дней марта 1917г. по всей стране было создано около 150 Советов. Они представляли собой возникшее рядом с буржуазным Временным правительством «неофициальное, не­развитое еще, сравнительно слабое рабочее правительство, вы­ражающее интересы пролетариата и всей беднейшей части го­родского и сельского населения»44. Самовозрождение Советов во время февральской революции 1917г. позволило большеви­кам сделать вывод о них как о наиболее удобной организацион­ной форме для объединения трудящихся. «Чем объединить об­щины? — писал В.И.Ленин. — Ничем, говорят анархисты. Бю­рократией и военной кастой, говорит (и делает) буржуазия. Союзом, организацией вооруженных рабочих («Советами рабо­чих депутатов»)»45. В итоге в «Апрельских тезисах» Лениным была выдвинута идея о возможности использования Советов как формы правления пролетарской диктатуры.

«Второе пришествие» Советов в предоктябрьский период 1917г. нашло отражение в значительном числе актов революционного нормотворчества. Многие Советы устанавливали порядок и прин­ципы своей организации и деятельности. Показательны в данном отношении Уставы Архангельского, Минского, Томского, Уфим­ского Советов, Положения об Астраханском, Бакинском, Воло­годском, Ревельском Советах, инструкции о выборах в Екате­ринбургский, Костромской, Полтавский, Харьковский Советы и др.46 Несмотря на фрагментарность и локальность действия этих актов, они имели большое значение для формирования Советов как представительных органов.

В актах Советов периода двоевластия закладывались основы будущего избирательного права и принципы взаимоотношений депутатов с избирателями. Всеобщее прямое избирательное пра­во по достижении 18 лет закреплено в документах Московского, Харьковского, Полтавского и ряда других Советов. В положении о выборах в Екатеринбургский Совет прямо указывалось, что «из­биратели имеют право отзывать депутатов из Совета по своему усмотрению, когда они найдут это нужным, и заменять их вновь избранными»47.

Уже в ходе первой русской революции наметилась тенденция к укрупнению Советов и развитию связей между ними. В 1917 г. стали создаваться уездные, губернские, областные (охватываю­щие несколько губерний) Советы. Организационной формой ра­боты этих объединений являлись периодически созываемые Съез­ды и постоянно действующие в период между ними бюро и ко­митеты. Таковы, например, были возникшие в середине 1917г. областные объединения Советов Донбасса, Поволжья, Урала и Закавказья.

Изданные Временным правительством положения о волост­ном земстве, о губернских и уездных земских учреждениях, о губернских и уездных комиссарах не внесли радикальных изме­нений в существовавшую в царской России систему местного управления. Единственным серьезным отличием была явно про­слеживаемая в этих актах линия на недопущение перехода власти к Советам48. Тем не менее многие Советы с первых дней своей деятельности стали выступать именно как властные органы. «В ряде местных центров, — отмечал В.И.Ленин, — особенно ра­бочих, роль Советов оказалась особенно большой. Создалось еди­новластие; буржуазия разоружена полностью и сведена к полно­му подчинению; повышена заработная плата, сокращен рабочий день при неуменьшенном производстве; обеспечено продоволь­ствие; начат контроль за производством и распределением; смещены все старые масти»49.

Советы крестьянских депутатов предпринимали шаги для ре­шения аграрного вопроса. Так, в апреле 1917г. в Нерехте Кост­ромской губернии Совет крестьянских депутатов принял поста­новление, в котором говорилось: «Земля со всеми водами и нед­рами должна быть достоянием всего народа. Все граждане и гражданки имеют равное право на пользование землей, при условии

обработки ее личным трудом в пределах не свыше трудовой нор­мы»50. Позже Советы крестьянских депутатов на основе 242 мест­ных крестьянских наказов подготовили и опубликовали единый «Крестьянский наказ о земле», предусматривающий отмену част­ной собственности на землю. Это решение большевики провели в жизнь путем принятия на II Съезде Советов Декрета о земле51. Таким образом, даже довольно поверхностный анализ свиде­тельствует о том, что правотворчество Советов дооктябрьского периода 1917 г. вызвало к жизни целый блок нормативных актов, закладывающих основы их деятельности в случае прихода к вла­сти. Конечно, эти акты специфичны. Их нормы имеют особую природу и не могут быть «в чистом виде» отнесены к обычным правовым нормам. Многое роднит их с нормами корпоративны­ми, в первую очередь указание на добровольность соблюдения. Но в них также немало особенностей, приближающих их к нор­мам правовым. Эти особенности связаны с выполнением Сове­тами властных функций, со способностью заставить господству­ющий класс считаться с волей революционного пролетариата.

Источники советского государственного права на этапе государства диктатуры пролетариата (1917-1936 гг.)

В Преамбуле Конституции РСФСР 1918 г. сказано: «V Всерос­сийский съезд Советов поручает Народному комиссариату про­свещения ввести во всех без изъятия школах и учебных заведениях Российской Республики изучение основных положений настоя­щей Конституции, а равно их разъяснение и истолкование». В от­личие от Преамбулы Конституции СССР 1977г. и выспренных деклараций, с которых начинается Конституция Российской Фе­дерации 1993 г., Преамбула Конституции РСФСР 1918г. поражает своей лаконичностью, четкостью и значимостью.

Характеристика момента. Великая Октябрьская социалисти­ческая революция установила принадлежность власти в стране рабочим и солдатам в союзе с беднейшим крестьянством при форме правления «Советская социалистическая республика» и политическом режиме диктатуры пролетариата.

Перед пролетарской революцией на первых порах встала чрез­вычайно трудная задача. Старых законов она признавать не могла, а создать новые было очень непросто. «Допустим, что мы будем работать быстрее, чем французская революция, гражданс­кий кодекс которой вышел в свет лишь через 10 лет после рево­люции, — писал в те годы выдающийся юрист П.И.Стучка, — все-таки пройдут месяцы, пока не будут написаны новые зако­ны. Вдобавок взаимоотношения людей в переходное время не отличаются постоянством, и говорить о закреплении на письме права переходного момента можно только со значительными ого­ворками»52. Весьма сложны были и общественные отношения в первые годы после октября 1917г. в России. Частная собствен­ность на средства производства была отменена, но при этом само производство с огромным трудом перестраивалось на новый лад, сократившись до предела. В сфере же обмена попытки полной национализации проходили неудачно — параллельно существо­вала громадная спекулятивная система. В идеологии властвовало буржуазное «естественное» право. От его влияния народ осво­бождался очень медленно, причем не столько благодаря, сколь­ко вопреки воле своей «юридической» мысли53.

Тем не менее с первых дней своего существования Советская власть стала активным законодателем. В то время было принято намного больше законов, чем за многие последующие десяти­летия. Только за первые два года, прошедшие после револю­ции, было принято около 800 декретов54. Среди них, безуслов­но, выделяются нормативные акты, закрепившие переход влас­ти от меньшинства к большинству, принадлежность ее рабочим, солдатам и крестьянам, которые определили основы нового общественного и государственного строя того периода. Переход всей полноты власти в руки рабочего класса и беднейшего кре­стьянства, в руки Советов закрепил II Всероссийский съезд ра­бочих и солдатских депутатов. Он принял обращение «Рабочим, солдатам и крестьянам!», в котором провозгласил программу социальных и демократических преобразований, прежде всего демократический мир всем народам; безвозмездную передачу помещичьих, удельных и монастырских земель в распоряжение крестьянских комитетов; рабочий контроль над производством; обеспечение всем нациям, населяющим Россию, подлинного права на самоопределение.


Съезд сделал и первые практические шаги. Он принял специ­альное обращение «О полноте власти Советов» и постановил, что вся власть на местах переходит к Советам рабочих, солдат­ских и крестьянских депутатов, Декретом от 8 ноября 1917 г. «Об образовании рабочего и крестьянского правительства» Съезд об­разовал для управления страной Совет Народных Комиссаров, установив одновременно, что контроль за деятельностью народ­ных комиссаров и право их смещения принадлежит Всероссийс­кому съезду Советов рабочих, солдатских и крестьянских депута­тов и его ЦИКу. Таким образом, решениями II съезда были со­зданы практически все главные звенья государственного руководства страной, которые затем нашли отражение в Консти­туции РСФСР 1918г.

Декретом II Всероссийского съезда «О земле» немедленно и без всякого выкупа отменялись помещичья собственность на зем­лю; был закреплен переход всех природных ресурсов в исключи­тельное пользование государства. Тем самым в декрете были за­ложены важнейшие основы конституционного строя России.

В декрете «О мире» съезд заложил принципы внешнеполити­ческой деятельности советского государства, основанные на ми­ролюбии, неприменении насилия и самоопределении наций в решении национального вопроса, отмене тайной дипломатии, пролетарском интернационализме и солидарности рабочих всех стран мира55.

Конституционное значение имели и многие последующие дек­реты Советской власти, предшествовавшие принятию первой российской Конституции.

Преемственность в праве. Так шла ломка старого права и со­здавалось новое — советское. Причем «тактика, принятая клас­сом капиталистов, — как писал В.И.Ленин, — состояла в том, чтобы толкнуть нас на борьбу, отчаянную и беспощадную, вы­нуждавшую нас к неизмеримо большей ломке старых отноше­ний, чем мы предполагали»56. Поэтому в условиях непримири­мых противоречий между старым и новым возможность преем­ственности в праве была резко ограничена. Хотя она и имела место в процессуальных отраслях, а также при наличии частной собственности и многоукладности экономики в некоторых граж­данско-правовых институтах57. Первый советский Гражданский
кодекс 1922г., принятый с началом нэпа, во многом повторял нормы дореволюционного гражданского права, в особенности по вопросам торгового оборота.

Для государственного права как отрасли, регулирующей от­ношения власти, такая преемственность вообще была невозмож­на Ярко выраженная классовая направленность его норм, их сущ­ностный характер не могли допустить даже временного исполь­зования старых буржуазных правовых конструкций. В то же время большое значение для формирования новых государственно-пра­вовых институтов имели акты первых Советов, которые появля­лись еще в ходе революционных выступлений пролетариата. Ус­тавы, положения и инструкции, принятые первыми Советами в дооктябрьский период, представляют собой не только важней­шие исторические документы. В них были сформулированы мно­гие принципиальные положения, которые в значительной мере стали исходными для всей последующей жизни Советов (напри­мер, принципы избрания депутатов и их взаимоотношений с избирателями: подотчетность депутатов, право отзыва и т.д.)58. Акты первых Советов не относились, конечно, к буржуазному типу права, так как действовали вопреки сложившимся буржуаз­но-монархическим установлениям. Но они не являлись также и правом социалистическим. Скорее, здесь можно говорить о рево­люционно-демократическом законодательстве59.

Таким образом, для отдельных институтов советского госу­дарственного права характерна особая, не меж- и не внутрити­повая, а некая промежуточная, «предтиповая» форма преемствен­ности. Его нормы, категорически не воспринимая буржуазного права, впитали в себя все лучшие образцы предыдущего право­творчества революционного народа, а также все то, что накопи­лось в многовековых традициях российской государственности: соборность, общинность, коллективизм. Именно такая оценка Советам, их нормотворчеству, да и всему советскому праву дает­ся в предисловиях некоторых иностранных учебников. Без этих основополагающих черт, считают их авторы, российское право вообще невозможно понять60.

Виды источников. Как уже говорилось, особенностью источни­ков советского государственного права на этапе их становления является наличие в их системе значительного числа конституци­онных законов. Таким законом является Декларация прав трудя­щегося и эксплуатируемого народа61, принятая III Всероссийским съездом Советов. Именно в ней в обобщенной форме закрепля­лись основы общественного и государственного устройства Со­ветской России, которая, собственно, и провозгласила Россию Республикой Советов и федерацией советских национальных рес­публик на основе свободного союза свободных наций. Государ­ство стало называться РСФСР. Конституционный характер носят также Декларация прав народов России62, Договор и Декларация об образовании СССР (1922 г.) — документы, которые являются важ­нейшими, особыми по своему значению актами, заложившими фундамент первых советских конституций или ставшими их неотъемлемыми составными частями.

И конечно, самым важным событием рассматриваемого этапа стало принятие Конституции РСФСР 1918г. — первой консти­туции нашей страны и первой в мире социалистической консти­туции. Именно с нее начинается отсчет истории отечественного конституционализма, его традиций и принципов, создания мо­ноконституционной системы законодательства и иерархии нор­мативных правовых актов. И хотя эта Конституция открыто про­возгласила диктатуру как функцию государства, но диктатуру неведомую и невиданную доселе в мире — диктатуру «власти народа над меньшинством, над горсткой полицейских насиль­ников, над кучкой привилегированных дворян и чиновников. Таково отличие диктатуры над народом от диктатуры революци­онного народа»63. В этой Конституции воплотились представле­ния партии большевиков о новом государственном строе, о со­циалистической демократии, о правах человека в условиях стро­ящегося социализма, о самой Конституции социалистического государства.

С 1918г. традицией отечественного конституционализма стал политико-правовой программный характер конституций. Все по­следующие конституции (за исключением Конституции РФ 1993г.) включали в себя положения, определявшие программу развития общества, его цели и задачи на определенный период. И когда эти программы выполнялись, ставился вопрос об изме­нении или принятии новой конституции. Так, Конституция РСФСР 1918г. мыслилась именно как Основной Закон переходного периода64 и ставила перед собой задачу «уничтожения всякой экс-

плуатации человека человеком, полное устранение деления об­щества на классы, беспощадное подавление эксплуататоров, уста­новление социалистической организации общества и победы со­циализма во всех странах» (ст. 3). В.И.Ленин, выступая на VI съезде Советов в ноябре 1918г., подчеркивал, что Советская Конституция не выдумана какой-нибудь комиссией, не сочине­на юристами, не списана с других конституций. В ней записан опыт борьбы и организации пролетарских масс против эксплуа­таторов внутри страны и во всем мире.

Провозгласив Россию федеративной республикой, сама Кон­ституция РСФСР оставалась, по сути, конституцией унитарной. Об этом сказано в ней самой (ст. 8): «Стремясь создать дей­ствительно свободный и добровольный, тем более полный и прочный союз трудящихся классов всех наций России, III Всероссийский съезд Советов ограничивается установлением коренных начал федерации Советских Республик России, предо­ставляя рабочим и крестьянам каждой нации принять самосто­ятельное решение на своем собственном полномочном Совет­ском съезде: желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном правительстве и в остальных федеральных совет­ских учреждениях»65.

Подобная позиция противоречит привычным, устоявшимся взглядам на этот вопрос в государственно-правовой науке66, и тем не менее думается, что это именно так. К тому времени фе­дерация только начала складываться. Сначала в рамках прежних административно-территориальных единиц (Терская, Кубано-Черноморская, Таврическая, Туркестанская республики в 1918г.), которые на самом деле не вполне соответствовали историческо­му развитию и расселению народов. В самой Конституции члены федерации определены весьма расплывчато (ст. 49) «как авто­номные областные союзы, образованные в результате особых ус­ловий экономического и национального развития». Больше того, за исключением права на самоопределение вплоть до отделения, в Конституции не закреплен статус субъектов. Что же касается права на самоопределение, то, вопреки утверждениям зарубеж­ных советологов67, оно не было пустым звуком. Кроме отделения и декабре 1917г. Финляндии Российская Республика признала отделение от нее Польши, Тувы, Хивинского и Бухарского ханств, Украины, Белоруссии, Литвы, Латвии.

Основной процесс федерализации начался именно после при­нятия Конституции. В ходе этого процесса возникали самые не­вероятные формы, например, входившая в РСФСР Дальневос­точная республика (1920-1922), объединившая Забайкальскую, Амурскую, Приморскую, Камчатскую области и остров Сахалин. Ученые до сих пор не могут дать точное определение этому госу­дарственному образованию и называют его «буферным государ­ством», поскольку в нем существовала коалиционная форма вла­сти — средняя между буржуазно-демократической и пролетарс­кой республиками68. Еще один пример: декретом ВЦИК «Об объединении советских республик: России, Украины, Латвии, Литвы, Белоруссии для борьбы с мировым империализмом»69 в 1919г. было признано необходимым временно объединить не толь­ко военные организации и военное командование этих государств, но также их железные дороги, финансы и пр.

Принципиальное значение имеет и Конституция СССР 1924г., в которой получили закрепление и развитие важнейшие принци­пы и институты советской федерации. Эту Конституцию фор­мально составляли краткая Преамбула, Декларация и Договор об образовании Союза ССР. При этом Декларация не претерпела особых изменений по сравнению с текстом 1922г., а Договор был существенно расширен и дополнен (26 статей в тексте Дого­вора по сравнению с 72 статьями в тексте Конституции). Кон­ституция 1924 г. не определяла компетенции союзных республик. В краткой второй главе — об их суверенных правах и союзном гражданстве (его установление — также новелла Конституции) — признавалось наличие суверенитета у союзной республики, ко­торый «ограничен лишь в пределах, указанных в данной Консти­туции, и лишь по предметам, отнесенным к компетенции Со­юза». Вне этих предметов каждая союзная республика осуществ­ляла государственную власть самостоятельно, а задачей Союза являлась охрана суверенных прав республик. За каждой респуб­ликой сохранялось право свободного выхода из Союза, причем для изменения, ограничения или отмены статьи, закреплявшей это положение, требовалось согласие всех республик, входивших в СССР70.


Говоря о Конституции СССР 1924 г., оценивая ее с точки зре­ния истории развития отечественной государственности, нельзя - умолчать о том, что значение и актуальность этого важнейшего источника отечественного государственного права не исчерпаны и по сей день. Более того, его форма и содержание породили своеобразные юридические последствия семь десятилетий спус­тя. Что же и почему произошло?

12 декабря 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял Постановление «О де­нонсации Договора об образовании СССР»71, за которым последовало уничто­жение крупнейшего в мире федеративного государства. Таким образом, Россия -самая большая республика СССР, инициатор образования Союза, заявила о выходе из него, вопреки словам Президента Б.Н. Ельцина, заявившего на VI Съезде народных депутатов РСФСР, что «Россия никогда не выйдет из Со­юза, даже если она останется в нем одна». Прошло пять лет, и 15 марта 1996г. Государственная Дума Российской Федерации своим постановлением отменила данную денонсацию72. Политические деятели различного толка и СМИ по-раз­ному оценили действия Думы. Но в целом был поднят большой шум и даже назревала угроза политического скандала, который тем не менее сам по себе сошел «на нет», поскольку устроен был исключительно в пропагандистских це­лях и не имел под собой никакого юридического основания — денонсация До­говора 1922 г. была просто-напросто невозможна, а Постановление Верховного Совета РСФСР неправомерно.

Во-первых, Договор об образовании СССР не был международным догово­ром, а являлся документом учредительным. К нему на добровольных началах присоединялись республики, оставляя за собой право выхода из Союза. Более того. Договор был принят, а не ратифицирован \ Всесоюзным Съездом Сове­тов, т.е. законодательным органом, и с этого момента он, в сущности, пере­стал быть договором, а стал законом73. Во-вторых, как самостоятельный доку­мент он существовал лишь до принятия Конституции СССР 1924 г., в кото­рую, как уже говорилось, был включен отдельным разделом, причем в существенно модифицированном виде, и с вступлением Конституции в силу перестал действовать74. В-третьих, сам по себе Договор не предусматривал ни ратификации, ни, тем более, возможности денонсации. Как известно, в соот­ветствии со ст. 56 Венской конвенции «О праве международных договоров», к которой СССР присоединился в апреле 1986г., «договор, который не содер­жит положений о его прекращении и не предусматривает денонсации или вы­хода из него, не подлежит денонсация»75. В-четвертых, Верховный Совет РСФСР не был полномочен денонсировать Договор об образовании СССР, поскольку на всесоюзном референдуме 17 марта 1991 г. большинством (75,42%) от об­шей списочной численности избирателей было принято решение о сохранении Союза, а в соответствии со ст. 29 действовавшего тогда Закона «О всенародном голосовании (референдуме СССР)» решение, принятое путем референдума СССР, является окончательным, имеет обязательную силу на всей территории СССР и может быть отменено только путем референдума.

Таким образом, Государственная Дума всего лишь исправила юридическую ошибку и восстановила историческую справедливость. Причем сделала это максимально корректно. Вслед за Постановлением об отмене денонсации Договора об образовании СССР она приняла Постановление «О юридической силе для Российской Федерации результатов референдума 17 марта 1991 г. по вопросу о сохранении Союза ССР». В нем было предусмотрено, что все межгосударствен­ные и межправительственные договоры, заключенные в рамках Соглашения о создании Содружества Независимых Государств, «сохраняют свою силу для за­ключивших их государств до их свободного и добровольного решения о воссоз­дании единого государства либо до их решения о прекращении действия указанных договоров»77.

Конституция СССР 1924 г. действовала до 1936 г. Безусловно, за этот период в нее вносились изменения и дополнения. Фикси­ровалось вхождение в состав СССР новых союзных республик (Узбекской и Туркменской в 1925 г., Таджикской в 1931 г.), уточ­нялось разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами. Корректировка конституционных положений была также вызвана изменениями в системе, порядке организации и деятельности государственных органов (Съезд Советов стал со­бираться один раз в два года вместо первоначально предусмот­ренного одного раза в год).

Источниками государственного права являлись конститу­ции других советских республик, вошедших в СССР78. Догово­ром об образовании СССР (п. 24) прямо предусматривалось внесение в соответствии с ним в эти конституции изменений и дополнений.

Формирование конституционного законодательства на этапе построения основ социализма характеризуется обилием и мно­гообразием нормативно-правового материала. Достаточно сказать, что за 1917—1921 гг. непосредственно В.И.Лениным или при его участии было разработано и принято более 3 тыс. декретов79. Что касается конституционного права, то с 1917 по 1930г. число его источников, принятых высшими государственными органами, превысило 500 нормативных актов, причем более 2/3 из них приходится также на 1917—1924гг. Все эти акты разнообразны по Форме, но наиболее распространенное их наименование — дек­рет. Не желая использовать старые правовые термины, связан­ные с самодержавием, вдохновленные опытом Парижской ком­муны Советы с самого своего возникновения взяли за основу французское слово «decret» и именно так стали называть свои правовые акты. Тем более что в условиях монархии эти акты дол­жны были отличаться хотя бы по названию от тех, которые дей­ствовали официально.

Нормы государственного права содержались в декларациях, постановлениях, наказах, резолюциях, обращениях, положениях, ин­струкциях, утвержденных декретами и постановлениями съез­дов Советов, ВЦИК, Президиума ВЦИК и СНК, а нередко и наркоматами. Небольшие по объему, эти акты часто содержали нормы-принципы, нормы-лозунги, нормы-определения. Лишь позже, с переходом к нэпу, внедрению стоимостных, «коммер­ческих» экономических отношений, все большее значение при­обретает «точно сработанная» норма — запрещающая, разре­шающая, уполномочивающая.

На этом этапе в качестве источников права использовались также революционное правосознание и правовой обычай, причем отсылки к правовому обычаю содержались даже в самом Основ­ном Законе. Так, в ст. 66 Конституции РСФСР 1918г. закрепля­лось право местных Советов устанавливать день выборов «согласно установившимся, обычаям». Там же (ст. 57) записано, что низо­вой ячейкой, управляющей на селе, является община, сельский сход. Он может избирать Совет или решать все вопросы самосто­ятельно непосредственно общим собранием избирателей в тех местностях, где это будет признано осуществимым.

Революционное правосознание как источник права было за­креплено декретом «О суде» № 1 от 5 декабря 1917 г.80, в соот­ветствии с которым суды должны были решать дела «именем Российской Республики и руководствоваться в своих решениях и приговорах законами свергнутых правительств лишь постоль­ку, поскольку таковые не отменены революцией и не противо­речат революционной совести и революционному правосозна­нию». Многие сегодня склонны оценивать этот источник права как обоснование произвола и беззакония, абсолютизируя и по­литизируя его. Но так видится прошлое из настоящего. А для своего времени это была вынужденная мера. «У нас еще нет своего писаного пролетарского права, — говорил П.И. Стучка, — Когда мы писали в декрете № 1 о революционном правосозна­нии, мы это сделали по необходимости, но мы никогда не объяв­ляли это правосознание неким таинственным источником правды и справедливости. Ибо, скажу откровенно, это правосознание все еще остается слишком буржуазным даже для коммунистов». Этот умнейший юрист называл революционное правосознание «правом переходного момента» и в 1922г. с грустью констати­ровал: «5 лет мы жили по правосознанию народных судей, и, скажем откровенно, отнюдь не в большинстве случаев созна­тельных коммунистов, и в еще меньшей степени вполне созна­тельных рабочих»81.

И если уж оценивать как произвол и беззаконие революцион­ное правосознание первых лет Советской власти, применяемое в отсутствие правового регулирования, то как тогда характеризо­вать такой современный источник права, как «правовая целесооб­разность», сформулированный С.С. Алексеевым82 в обоснование действий Президента Российской Федерации в сентябре—октяб­ре 1993г., отмены Конституции и танкового расстрела парла­мента, — источник, к которому обращались в условиях сформи­ровавшейся разветвленной правовой системы?

Особенности источников. Законодательству этого периода были свойственны гибкость и динамичность. Так, например, Положе­ние о гражданстве СССР 1924г. действовало всего 6 лет и было заменено новым в январе 1930г. К этому новому положению, в свою очередь, в октябре и ноябре того же года были приняты дополнения — постановления ЦИК и СНК СССР об упрощен­ном порядке приема в гражданство СССР и выхода из него. На основе этих актов ЦИК и СНК СССР в апреле 1931 г. приняли новое Положение о союзном гражданстве. ЦИК и СНК также систематически совершенствовали положения о структуре, ста­тусе и формах деятельности своего аппарата, подчиненных им наркоматов и других центральных органов управления, местных органов государственной власти (инструкции о выборах в Сове­ты, положения о Советах). Эти документы изменялись в силу объективной необходимости в более четком и комплексном ре­гулировании.

В те годы перед молодым государством встал вопрос: как уп­равлять страной с чрезвычайно низким культурным и образовательным уровнем подавляющего большинства населения, от­сутствием опыта повседневного управления и законодатель­ствования, причем управлять четко, оперативно, сообразуясь с пезким изменением обстановки, учитывая особенности про­ведения в жизнь принимаемых решений? На передний план вы­ступало требование динамизма, постоянного совершенствова­ния формы и содержания нормативных актов. Все создавалось впервые или заново, а потому должно было быть гибким и под­вижным. В этих условиях гибкость законодательства является одной из гарантий его жизнеспособности. Появляется большое число принципиально новых декретов, предельно конкретных по содержанию и буквально растолковывающих, как себя вести и что делать (таковы, например, первые положения о Советах). Поэтому декрет переходного периода — это не только норма­тивный акт, но и фактор формирования политической и право­вой культуры, своеобразный учебник, который надо было по­нять и усвоить всем.

Некоторые зарубежные правоведы обосновывали множествен­ность актов молодого социалистического государства стихий­ностью процесса становления законодательства. Так, американ­ский юрист Дж. Хазард писал, что советское право развивалось в тот период подобно английскому Common Law. Это был сти­хийный процесс83. Думается, это не совсем так. Конечно, эле­мент стихийности присутствовал, не мог не присутствовать в переходный период. Но велика была и роль революционного законодателя, творившего новые законы, исходя из определен­ной концепции84.

С множественностью и гибкостью актов переходного периода связана еще одна его важная особенность — широкий круг субъек­тов законотворчества. В то время правительство (Совет Народ­ных Комиссаров) осуществляло не только исполнительно-рас­порядительные функции, но и законодательные. Правом изда­ния законов обладали также ВЦИК, а позднее Президиум ВЦИК. Как писал П.И. Стучка, для исполнителей декрет имел «одина­ковую силу, издан он Всероссийским съездом Советов, ВЦИК, или его Президиумом, или, наконец, Совнаркомом»85. В 1918 г. представители мелкобуржуазных партий, входившие в состав ВЦИК, ссылаясь на присущий парламентаризму принцип разде­ления властей, стремились воспрепятствовать этой практике, в связи с их попытками ВЦИК принял резолюцию, в которой ука­зывалось: «Советский парламент рабочих масс не может иметь ничего общего по своим методам с буржуазным парламентом. где представлены разные классы с противоположными интере­сами и где представители правящего класса превращают регла­мент и наказ в орудие законодательной обструкции... Советский парламент не может отказать Совету Народных Комиссаров в праве издавать без предварительного обсуждения ЦИК неотлож­ные декреты в рамках общей программы Всероссийского съезда Советов»86. При этом, как подчеркивалось в резолюции, в руках ВЦИК сосредоточивался общий контроль за деятельностью СНК. Право контроля ЦИК за всей деятельностью народных комисса­ров было закреплено в первом же нормативном акте об образо­вании рабоче-крестьянского правительства87. Более того, в соот­ветствии со ст. 41 Конституции РСФСР 1918г. все постановле­ния и решения СНК, имевшие крупное общеполитическое значение, представлялись на рассмотрение и утверждение ВЦИК. Отражением в законодательстве принципа соединения законо­дательной и исполнительной власти явились совместные декре­ты и постановления ВЦИК и СНК. Около 150 таких актов содер­жали нормы государственного права.

Что касается особенностей субъектов законотворчества, то В.И. Ленин, отвечая на запрос левых эсеров, на каком основании правительство, ответственное перед ВЦИК, не всегда представля­ет на его рассмотрение проекты своих декретов, сказал: «Новая власть не могла считаться в своей деятельности со всеми рогатка­ми, которые могли ей стать на пути при точном соблюдении всех формальностей. Момент был слишком серьезным и не допускал промедления. Нельзя было тратить время на то, чтобы сглаживать шероховатости, которые, придавая лишь внешнюю отделку, ни­чего не изменяли в существе новых мероприятий. Ведь и самый Второй Всероссийский съезд Советов, отбросив все формальные затруднения, принял в одном большом заседании два закона ми­ровой важности. Пусть с точки зрения буржуазного общества эти законы страдают формальными недочетами, но ведь власть в ру­ках Советов, которые могут внести необходимые коррективы»88.


Все эти особенности объяснимы. Причем не каждая особен­ность в отдельности, а все вместе они имели общие корни, исхо­дящие из исторической уникальности того периода. Это еще одна неизбежная черта «переходности» законодательства при смене общественно-экономической формации. Вспомните 1991-1993 гг. с «дополнительными полномочиями» президента, его «указным» правом, вносящим изменения в законы или принимавшим ре­шения по вопросам, являющимся предметом исключительного регулирования законом.

Строительство первого в мире социалистического государства шло в условиях острейшей классовой борьбы, в обстановке пере­ходного периода, насыщенного социальными противоречиями и антагонизмами. Сама жизнь потребовала от большевиков немед­ленного ответа на вопрос, что должна сделать новая государствен­ная власть для решения стоящих перед страной проблем. Главное состояло в правильной постановке задач, поиске путей проведе­ния их в жизнь, что почти всегда начиналось с выработки основ­ных, принципиальных положений и подходов.

Именно поэтому многие декреты носят политико-идеологи­ческий, а не сугубо правовой характер. Это декреты-воззвания, декреты-декларации. Так, Декрет ВЦИК о праве отзыва делега­тов облек в форму закона взгляды большевистской партии на взаимоотношения избирателей и их представителей в Советах. В нем говорилось, что «какое бы то ни было выборное учрежде­ние или собрание представителей может считаться истинно де­мократическим и действительно представляющим волю народа только при условии признания и применения права отзыва из­бирателями своих выборных». В Декрете о печати были заложе­ны принципы социалистической свободы печати и отношения большевиков к контрреволюционной буржуазной прессе89. «У нас была полоса, — писал В.И.Ленин, — когда декреты слу­жили формой пропаганды», поэтому «рабочему и крестьянину мы свои представления о политике сразу давали в форме декре­тов»90. В этом плане удивительно актуально звучали бы в годы перестройки, а в отдельных регионах и сейчас слова Обраще­ния к населению «О переходе власти и средств производства в руки трудящихся». «Товарищи трудящиеся! говорилось в Помните, что вы сами теперь управляете государством. Никто вам не поможет, если вы сами не объединитесь и не возьмете все дела государства в свои руки. Ваши Советы отныне органы государственной власти, полномочные, решающие орга­ны. Сплотитесь вокруг своих Советов! Укрепите их! Беритесь сами за дело снизу, никого не дожидаясь»91.

В конце 20-х — начале 30-х гг. развитие конституционного за­конодательства становится более упорядоченным. Все четче про­является тенденция к созданию крупных кодифицированных ак­тов. В 1929г. принимается постановление ВЦИК «О работе по кодификации законодательства РСФСР»92, в котором предусмат­ривается большая работа по пересмотру, кодификации, консо­лидации и классификации нормативных правовых актов. Этим же постановлением было установлено правило, которого нам так не хватает сегодня: «Предложить Народному комиссариату юс­тиции и другим ведомствам РСФСР строго наблюдать за тем, чтобы на рассмотрение Совета Народных Комиссаров вносились проекты законов только в том случае, когда издание нового за­кона действительно вызывается требованиями жизни, чтобы вновь вносимые законопроекты были согласованы с действующим законо­дательством, и особенно обратить внимание на то, чтобы зако­ны излагались понятным для широких трудящихся масс языком (вы­делено мною. — Е.Л.)».

Развитие государственно-правовых институтов. Если же оце­нивать в целом этап развития конституционного законодатель­ства в период построения основ социализма, можно сказать сле­дующее: именно тогда были заложены основы и сформирована система всех его важнейших институтов и, следовательно, осно­вы и система советского государственного права как отрасли. Из всего массива актов, содержащих государственно-правовые нор­мы (более 500), около 1/10 относится к институту законодатель­ства об общественно-политическом устройстве, столько же — к основам правового положения граждан; примерно 4/10 всех ак­тов составили институты национально-государственного устрой­ства и системы государственных органов93.

Формирование государственно-правового законодательства об общественно-политическом устройстве приходится в основном на первые годы Советской власти. В дальнейшем принимаются нор­мативные акты, усовершенствовавшие регулирование отношений в данной области. Однако в союзном законодательстве обществен­но-политическое устройство было юридически очерчено лишь в самой общей форме, и это понятно: союзное законодательство только складывалось, базируясь на республиканском. Лишь позже в 1927—1935 гг., был принят комплекс союзных норматив­ных актов, регулирующих деятельность различных общественных объединений и формирований94: «Положение об общих собра­ниях (сходах) граждан в сельских поселениях» (1927), «Положе­ние о добровольных обществах и их союзах» (1932), «О порядке учреждения и ликвидации всесоюзных обществ и союзов, не пре­следующих цели извлечения прибыли» (1930), «О производствен­ной и коммерческой деятельности и лотерейной работе добро­вольных обществ» (1933), циркуляр ЦИК СССР «О работе доб­ровольных обществ» (1934) и др.

Советская власть установила основы принципиально новых взаимоотношений государства и личности. Декларация прав наро­дов России, декреты об уничтожении сословий и гражданских чинов, об уравнении в правах всех военнослужащих, о свободе совести, церковных и религиозных обществах и др. стали теми актами, на которых воздвигался фундамент института правового положения личности. Качественная характеристика актов изме­нялась по мере становления, укрепления и развития государства. Учитывая почти полное социально-политическое и экономичес­кое бесправие трудящихся в условиях дореволюционной России, эти акты были направлены на его устранение, на учреждение единого гражданства и отмену полуфеодального подданства, на создание правовых предпосылок для обеспечения равноправия трудящихся. Для трудящихся были провозглашены свобода сове­сти, печати, собраний, митингов, шествий, союзов, право на бесплатное образование.

При этом конституционными актами данного периода за го­сударством была четко закреплена функция диктатуры пролета­риата — подавления противостоящих пролетариату и его союз­никам классов. На самом деле Советская власть делала то, что делает всякая власть и любом государстве, — боролась со свои­ми противниками. Только в отличие от других государств эта борьба была легализована Конституцией. С юридической точки зрения эта борьба в первую очередь выражалась в лишении ряда тиц избирательных прав, т.е. в отстранении их от участия в уп­равлении делами государства и общества. И хотя это было мень­шинство граждан, оно тем не менее составляло значительное число. Если в Конституции РСФСР 1918 г. было перечислено шесть категорий лиц, лишенных избирательных прав по классовому принципу (ст. 65), то в союзной и российской инструкциях о выборах в Советы, принятых через десять с небольшим лет, та­ких категорий было уже одиннадцать93. Причем один из пунк­тов включал в себя не только членов царствующего дома, но и подавляющее большинство бывших государственных служащих царской России. Некоторые из этих категорий по истечении определенного времени, «занятого общественно полезным тру­дом», автоматически восстанавливались в избирательных пра­вах. Сокращение сроков для такого восстановления было пре­дусмотрено «для ударников на производстве и активно уча­ствующих в общественной жизни».

Говоря о законодательстве, формирующем основы правово­го положения личности, нельзя обойти молчанием вопрос о га­рантиях реализации прав и свобод. Нельзя не отметить и тот факт, что вопреки демократическим положениям и принципам Конституции СССР, союзных и республиканских законов появ­ляются (особенно в начале 30-х гг.) нормативные акты, которые сводят «на нет» многие из этих положений94. Уже упоминавшим­ся декретом о печати и другими актами запрещались многие враж­дебно настроенные к новой власти издания.

Теми же инструкциями о выборах фактически поощрялось доносительство и «стукачество». В них было сказано, что «в случае поступления из какого-либо источника сведений и за­явлений письменного или устного характера о принадлежнос­ти того или иного лица к одной из категорий, лишенных изби­рательных прав, органы, ведущие учет, обязаны произвести проверку этих сведений и собрать все документальные данные об этом лице».

Вопреки Декрету «Об уравнении в правах всех военнослужа­щих» с не меньшей пролетарской прямотой эксплуататорские классы были лишены почетного права «защищать революцию с оружием в руках» (ст. 19 Конституции РСФСР 1918 г.). Сейчас такие «лишенцы» выглядят счастливчиками. Но тогда речь шла о полном разоружении имущих классов, на которых в условиях введения всеобщей воинской повинности возлагалось «отправ­ление иных военных обязанностей», но не служба в Красной Армии.

Законодательство о национально-государственном устройстве и административно-территориальном делении в период с ок­тября 1917г. до середины 30-х гг. также характеризуется интенсивностью становления и развития. Такая интенсивность была обусловлена историческим прошлым нашей многонаци­ональной страны, в которой народы нерусской национально­сти практически не имели своей государственности. В итоге создание федерации на принципиально новых основах поро­дило активное национально-государственное строительство и его правовое закрепление97.

Получает развитие советская автономия. Конституция СССР 1924 г. изменила круг и статус автономных единиц. Две из них — Казахская и Киргизская — в 1925 г. были преобразованы в АССР. Конституция также закрепила новую форму автономии — на­циональный округ. Новеллой Конституции РСФСР 1925 г. стала глава «Об автономных республиках и областях». В ней было пре­дусмотрено, что АССР имеют свои основные законы (консти­туции), а положения об автономных областях принимаются съез­дами Советов этих областей и утверждаются ВЦИКом (ст. 44). Автономным республикам также предоставляется право приня­тия законодательных актов их центральными исполнительными комитетами. С этого периода конституции и другие акты АССР, содержащие нормы государственного права, становятся полно­ценными составляющими конституционного законодательства нашей страны.

В конце 20-х гг. автономию получают наиболее отсталые наро­ды Крайнего Севера, шагнувшие в социализм прямо из родопле­менного строя. В 1926 г. ЦИК и СНК РСФСР утвердили Времен­ное положение «Об управлении туземных народностей и племен северных окраин РСФСР». Положение, в частности, допускало возможность создания «родовых туземных Советов»98.

Самую многочисленную группу источников государственного права составляли акты, устанавливавшие принципы организа­ции и регулировавшие деятельность органов Советского государ­ства. Только Всероссийским съездом Советов ВЦИК и его Пре­зидиумом с 1917 г. до середины 30-х гг. таких актов было принято около 200, а всего за указанный период — более 50099. Такое количественное превалирование актов об органах государства было обусловлено тем, что история любого государства начинается с создания и конституирования ее механизма. Тем более это харак­терно для социалистического государства, которое ломает ста­рый государственный аппарат и формирует новый.

Сначала нормативные акты о Советах, кроме Конституции были преимущественно локальными. Затем на базе местного опыта создаются республиканские акты. С образованием СССР и при­нятием первой союзной Конституции появляется и растет новый слой законодательных актов о представительных органах и орга­нах управления, принятых на федеральном уровне. Эти акты не только решали вопросы организации и деятельности союзных ор­ганов, но постепенно охватывали все более широкий круг про­блем, связанных с функционированием республиканских и мест­ных органов.

В начале 30-х гг. наблюдается резкое увеличение количества актов о центральных органах государственного управления. Их появление было вызвано курсом на постепенную, все более же­сткую централизацию экономики и подчинение ее государству, внедрением административно-командных методов руководства. Создание новых отраслей промышленности сопровождалось в первую очередь разукрупнением и образованием новых наркома­тов. Только в 1932—1936 гг. актов, закрепляющих эти преобразо­вания, было издано более 30.


Источники советского
государственного права
на этапе государства трудящихся
(1936-1977 гг.)

Характеристика этапа. Период с 1936 по 1977 г. в развитии на­шей страны сложен и противоречив, насыщен важными поли­тическими событиями. Это время продолжающегося поиска пу­тей развития социализма, больших побед и немалых ошибок. Се­годня очень трудно судить о том времени. Во-первых, мнения современников о нем расходятся до диаметрально противопо­ложных. Во-вторых, столь же противоречивы источники. При­чем не всегда ясно, основаны они на реальном материале (те, которые изданы после 1991 г.) или написаны под влиянием гло­бальной антисоветской пропаганды, не прекращающейся уже десять лет. Хотя Советская власть, конечно, тоже вела пропа­ганду, как поступает любое государство, защищая свой строй. Тем не менее если события, свидетелями которых мы были сами, можно оценить со своей собственной точки зрения, то в отно­шении иных времен, особенно при таком расхождении в обще­ственном мнении, лучше стараться избегать категорических суж­дений и однозначных оценок.

К этому периоду относится тяжелейшая для нашего народа и всего мира война, историческая победа советского народа, осво­бодившего от фашизма большую часть Европы, и связанное с ней небывалое повышение авторитета Советского Союза в глазах народов и правительств мира. Это послевоенное время невероят­ного трудового героизма народа, в рекордно короткие сроки вос­становившего разрушенное войной народное хозяйство, вопреки утверждениям недругов, предрекавших нам экономический упа­док и выпадение нашей страны надолго из мировой политики.

Строительство социализма на рубеже 50—60-х гг. сопровожда­ть попытками «забегания вперед», когда высокие темпы восстановления разрушенной экономики рождали у руководства страны иллюзии столь же быстрого и скорого перехода к коммунизму, подчас вопреки объективно складывавшимся закономерностям развития государства и общества. Вместе с тем в политике и экономике по-прежнему господствовал старый административный механизм, игнорировавший необходимость широкого развития демократии. Опыт государственного строительства показал, что «приказные» методы руководства, обоснованные в чрезвычайных условиях (война, послевоенная разруха), в мирное время посте­пенно становились анахронизмом, тормозом развития. Все попытку экономических реформ, опыты с изменением структуры партий­ных и хозяйственных органов не дали сколько-нибудь положи­тельных результатов, ибо ни в малейшей степени не затрагивали основ системы административно-командных методов управления, не опирались на активность и инициативу людей. Господствовав­шая в то время административно-бюрократическая система про­тиворечила природе социализма, поскольку воля народа на деле подменялась чиновничьим произволом.

С точки зрения динамики развития конституционного зако­нодательства весь этот большой и сложный этап в жизни нашей страны можно разделить на два периода. В первый период, длив­шийся со второй половины 30-х до середины 50-х гг., отрыв прак­тики от демократических установлений Конституции СССР 1936 г. в условиях культа личности Сталина выразился в замирании за­конодательной работы. Между тем такая работа была необходима для приведения в действие конституционных институтов социа­листической демократии1. В связи с этим вновь возникает во­прос: все ли проблемы сводились только к культу отдельно взя­той, хотя и выдающейся личности, поскольку Сталин был не только крупнейшим деспотом, но и одним из крупнейших поли­тиков XX в.? Этот период можно с тем же успехом назвать «дово­енно-военно-послевоенным», что с точки зрения законодатель­ства повлекло бы за собой аналогичные последствия.

Во второй период, со второй половины 50-х до середины 70-х гг., резкое несоответствие правового регулирования уровню разви­тия общественных отношений повлекло оживление законода­тельной деятельности, что, в свою очередь, положило начало обновлению законодательства, созданию крупных кодифици­рованных отраслевых актов, комплексному правовому регули­рованию организации и деятельности Советов, статуса депута­та. И наконец, это годы подготовки и принятия Конституции СССР 1977г.

Значение Конституции СССР 1936г. Весь этот большой и слож­ный этап развития государственности и конституционного зако­нодательства связан с принятием и действием в течение сорока лет Конституции СССР 1936 г., вопрос о подготовке которой был поставлен на Пленуме ЦК ВКП(б) в феврале 1935 г. Вернее, тогда был поставлен вопрос об изменении Конституции СССР 1924 г.

Пленум внес соответствующее предложение проходившему в это время Съезду Советов СССР. Съезд, считая такое предложение своевременным и правильным, постановил внести в Конституцию изменения по двум основным направлениям:

1) демократизации избирательной системы в смысле замены не вполне равных выборов равными, многостепенных — прямыми, открытых — тайными;

2)     уточнения социально-экономической основы Конституции в смысле приведения ее в соответствие с новым соотноше­нием классовых сил в СССР

и предложил ЦИК избрать конституционную комиссию. Такая комиссия была создана к лету 1935 г. Ее возглавил И.В. Сталин. К осени 1935г. комиссия пришла к выводу, что ограничиться одними поправками невозможно — нужно разработать новую Конституцию. Проект новой Конституции был подготовлен к маю 1936 г. и опубликован для всенародного обсуждения. Первое в отечественной истории всенародное обсуждение проекта Основ­ного Закона страны длилось пять с половиной месяцев. В нем участвовало около 55% взрослого населения. Многочисленные за­мечания, поступившие в печать и в конституционную комиссию от граждан, впоследствии практически не были учтены. Но об­суждение сыграло важную агитационно-пропагандистскую роль. В ноябре 1936 г. Съезды Советов союзных республик одобрили проект. В декабре VIII чрезвычайный Съезд Советов СССР также одобрил проект и принял его за основу. После внесения 47 по­правок и дополнений 5 декабря Съезд утвердил окончательный текст Конституции СССР.

Несмотря на преемственность, Конституция СССР 1936 г. резко отличалась от конституций этапа диктатуры пролетариата. С точ­ки зрения юридической техники и структуры она была гораздо ближе к «мировым конституционным стандартам» (если таковые вообще имеются): в ней — минимум лозунговости и идеологизи­рованности. Закрепленные в Конституции избирательная систе­ма, структура государственных органов, разграничение полномочий между ними, а также между федерацией и ее субъектами прописаны четко, ясно и просты для реализации. Степень демократизма избирательной системы для того времени практи­ки вообще не имела аналогов в мире.

Конституция закрепила расширение социальной базы власти — власть стала принадлежать трудящимся города и деревни в Советов депутатов трудящихся, избираемых всеобщими, прямыми, равными выборами при тайном голосовании. Таким образом, государство формально снимало с себя функцию дик­­татуры — подавления противостоящих классов. Но в сознании людей и законодательстве того периода «иго» диктатуры еще долго довлело в самых разных проявлениях. В том числе и в самой Кон­ституции, в ст. 131 которой было сказано, что «лица, покушаю­щиеся на общественную, социалистическую собственность, яв­ляются врагами народа».

Мало кому заметной «хитростью» Конституции стала легити­мизация административно-командной системы. Для этого надо было всего лишь записать (ст. 31), что Верховный Совет СССР осуществляет все права, присвоенные Союзу, «поскольку они не входят в силу Конституции в компетенцию подотчетных Верхов­ному Совету СССР органов СССР: Президиума Верховного Совета СССР, Совета Министров СССР и министерств СССР». Таким образом полномочия высшего органа государственной власти СССР (ст. 30) были ограничены снизу полномочиями других го­сударственных органов, и в первую очередь органов государствен­ного управления.

В Конституции СССР 1924 г. вообще ничего не говорилось об основных правах и обязанностях граждан. В республиканских кон­ституциях им уделялось по нескольку статей. Теперь в Основной Закон была включена специальная глава, правда находящаяся почти в самом его конце. Перечень прав, свобод и обязанностей граждан был существенно расширен, причем наибольшее значе­ние придавалось социально-экономическим правам. Огромным достижением явилось провозглашение права на труд, основан­ное на итогах экономического развития страны, как право на получение гарантированной работы с оплатой труда в соответ­ствии с его количеством и качеством. Вместе с тем, устанавливая право граждан на объединение, Конституция особо выделила Ком­мунистическую партию и провозгласила ее «руководящим ядром всех организаций трудящихся, как общественных, так и государ­ственных» (ст. 126).

«Кривая» законодательной активности. В целом по сравнению с предыдущим периодом в течение всего рассматриваемого этапа наблюдается значительное снижение законодательной активнос­ти в области регулирования отношений социалистического на­родовластия, в особенности на уровне Союза ССР. С 1938 по 1977г. Верховным Советом СССР, Президиумом Верховного Совета СССР, Совнаркомом, а затем Советом Министров СССР было принято всего около 150 актов, содержащих государственно-правовые нормы2. Конечно, количественный показатель не является определяющим для оценки состояния правового регулиро­вания в той или иной области. Сокращение числа нормативных актов может быть и результатом кодификации, создания круп­ных комплексных законов, а следовательно, и более четкой реа­лизации их положений, и это процесс, безусловно, позитивный. Однако довольно резкое (более чем в 3 раза за период вдвое бо­лее длительный по сравнению с первым двадцатилетием Советс­кой власти) свертывание законодательных работ не могло дать положительного результата.

На фоне общего снижения законодательной активности от­дельные периоды характеризуются ее подъемами и спадами в области регулирования отношений народовластия. Так, 1938 и 1939 гг. были более плодотворны в плане создания крупных зако­нодательных актов, содержащих нормы государственного права. И это понятно: принятие новой Конституции, как правило, со­провождается изменениями в текущем законодательстве. В дан­ном случае за два года было принято пять государственно-право­вых законов: о судоустройстве, о гражданстве, о порядке рати­фикации и денонсации международных договоров, о возмещении депутатам расходов, связанных с выполнением депутатских обя­занностей, о всеобщей воинской обязанности3. В последующие годы этот процесс приостанавливается, что обусловлено слож­ностью предвоенной ситуации и войной. Тем не менее в годы войны трижды созывались сессии Верховного Совета СССР. В 1944г., например, высший орган государственной власти стра­ны утвердил государственный бюджет и принял законы о предо­ставлении союзным республикам полномочий в области внешних сношений и о создании войсковых формирований союзных рес­публик, в связи с чем были внесены существенные изменения в Конституцию СССР4. Некоторый подъем законодательной актив­ности приходится на первые послевоенные годы: были приняты Положение о выборах в Верховный Совет СССР и ряд актов, дополняющих и конкретизирующих его, а также девять актов, регулирующих вопросы гражданства5.

Послевоенные годы восстановления разрушенного хозяйства и мирного строительства позволяли постепенно ослабить выз­­ванную войной жесткую централизацию управления, поднять инициативу и активность Советов и граждан, что способствова­ло существенному обновлению законодательства. Но обстановка того времени, связанная с культом личности И.В. Сталина, не могла привести к быстрому и полному осуществлению данных мероприятий. Ограничение демократии, объяснимое в предвоен­ных и военных условиях, начало возводиться в норму государ­ственной жизни. Так, за время деятельности Верховного Совету СССР второго и третьего созывов (с 1946 по 1954 г.) состоялось всего десять его сессий, на которых было обсуждено в общей сложности всего 37 вопросов. При этом в повестку дня пяти сес­сий было включено лишь по два вопроса — утверждение государ­ственного бюджета и указов Президиума Верховного Совета СССР6. Нормотворческая деятельность высшего органа государ­ственной власти практически свелась «на нет». С 1948 по 1955г. на уровне Союза ССР было принято лишь шесть, да и то незна­чительных, государственно-правовых актов.

Некоторое оживление, а затем и подъем законодательной ак­тивности в области регулирования отношений народовластия наблюдается в конце 50-х гг. Так, с 1957 по 1959г. принимается девять законов и постановлений Верховного Совета СССР и его палат, шесть указов и постановлений Президиума Верховного Совета СССР, содержащих нормы государственного права7. Сре­ди них законы об отнесении к ведению союзных республик зако­нодательства об устройстве судов, принятия гражданского и уго­ловного кодексов, а также вопросов областного и краевого адми­нистративно-территориального, деления, о порядке отзыва депутата Верховного Совета СССР, о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик, об отмене лишения избирательных прав по суду, указы о порядке награждения орденами и медаля­ми СССР, о порядке опубликования и вступления в силу зако­нов СССР, постановлений Верховного Совета СССР и др. На основе решений XX съезда партии 1956 г. в январе 1957 г. прини­мается постановление ЦК КПСС «Об улучшении деятельности Со­ветов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами». Это постановление было первым официальным тревожным сигналом, обобщившим и проанализировавшим ряд негативных явлений в деятельности Советских представительных органов власти. Правда тогда так и не был сделан вывод об их основных причинах, которые заключались в постепенной утрате Советами своего главного предназначения — выражать интересы избирателей. Такой вывод был сделан лишь 30 лет спустя летом 1988 г. на XIX Всесоюзной партконференции. Тогда было признано необходимым из­менить порочную практику безальтернативного выдвижения и избрания депутатов, уничтожавшую интерес избирателей к сво­им представителям в Советах. Как бы то ни было, но в 1957 г. Постановление сыграло позитивную роль в развитии законода­тельства о Советах. В нем была проанализирована сложившаяся на местах ситуация и указано на необходимость принятия прак­тических мер по расширению прав Советов, признано целесооб­разным издание законодательных актов, обеспечивающих повы­шение уровня организаторской работы органов государственной власти8.

Решения XX съезда КПСС, направленные на расширение прав союзных республик, положили начало обновлению и кодифика­ции отраслевого законодательства, Начиная с конца 50-х гг. вплоть до 1977 г. были созданы союзные Основы и республиканские ко­дексы практически по всем отраслям права. Что касается консти­туционного законодательства, то здесь подъем законодательной активности пришелся на 1966—1972 гг. С целью восполнения су­щественных пробелов в правовом регулировании отношений на­родовластия принимаются Положение о постоянных комиссиях Совета Союза и Совета Национальностей Верховного Совета СССР, Указ и Постановление Президиума Верховного Совета СССР о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан и писем депутатов Верховного Совета СССР, союзные указы и республиканские законы об основных правах и обязан­ностях сельских, поселковых, районных, городских и районных в городах Советов депутатов трудящихся, Закон о статусе депута­та9. Далее снова наступает спад законодательной активности (1973— 1976 гг.). Времена застоя влекут за собой ослабление внимания как к законотворчеству, так и к реализации уже существующих норм. За исключением двух крупных союзных актов (Основ зако­нодательства о недрах и Основ лесного законодательства), «Ве­домости Верховного Совета СССР» этого периода содержат пре­имущественно парадные отчеты о международных визитах и пе­реговорах и выработанные во время этих мероприятий документы, а также многочисленные указы о награждениях.


И все же, несмотря на резкое снижение законодательной ак­тивности (этакий «застой» в праве одновременно с «застоем» общественно-политическим), этот этап вместе с первыми деся­тью годами действия Конституции СССР 1977 г. — самый осно­вательный и стабильный в истории развития конституционного законодательства нашей страны за все XX столетие. А в итоге за все время российского конституционализма. Это единствен­ный с точки зрения законодательства «непереходный» этап, хотя свой «политический переход» (перерастание государства дикта­туры пролетариата в общенародное государство) у него есть.

Хорошо это или плохо? Ведь неразвивающиеся системы гиб­нут. Но развивающиеся безостановочно, безоглядно тоже поги­бают, только быстрее первых. Мы все так устали от бесконечных перманентных и зачастую неумных перемен. Редким ученым по­везло опубликовать свои работы в период 1989—1993 гг. — в свя­зи с изменениями законодательства типографские наборы «рас­сыпались» до выхода изданий в свет. Да и теперь учебники уста­ревают за год-два. А дорога все «дымится дымом»...

Особенности источников. Необходимо отметить, что общее сни­жение законодательной активности на уровне Союза ССР отчасти компенсировалось законодательной деятельностью союзных и ав­тономных республик. При этом республиканское нормотворчество, особенно после XX съезда КПСС, приобретает все большее зна­чение в плане его воздействия на союзное законодательство. Так, например, при неурегулированности статуса постоянных комис­сий Верховного Совета СССР в 1948—1952гг. Президиумы Вер­ховных Советов 13 союзных республик утвердили Положения о постоянных комиссиях местных Советов. В 1946 г. Указом Прези­диума Верховного Совета Латвийской ССР было принято Поло­жение о сельских Советах этой республики, а в 1951 г. с образова­нием областей в Грузинской ССР Президиум Верховного Совета республики утвердил Положение об областном Совете депутатов трудящихся и его исполнительном комитете. В итоге в 1957—1958 гг. за 10 лет до принятия союзного акта, положения о сельских Сове­тах были приняты почти во всех союзных, а затем и в автономных республиках. В шести союзных республиках в этот период издают­ся также положения о поселковых, городских и районных Сове­тах. В двух республиках — Украинской ССР и Узбекской ССР — выходят положения об областном Совете10.

Первый акт, регулирующий порядок отзыва депутатов мест­ных Советов, был издан до принятия союзного закона. Это было Положение, утвержденное Президиумом Верховного Совета Молдавской ССР 29 ноября 1957г.11

В Литовской ССР, Узбекской ССР, Латвийской ССР, Эстон­ской ССР и в Башкирской АССР соответственно в 1969, 1970, 1975 1976гг. были приняты Регламенты Верховных Советов, в то время как в Верховном Совете СССР действовал лишь Регла­мент заседаний, касающийся только отдельных вопросов внут­реннего распорядка работы палат12.

Дальнейшая разработка аналогичных союзных актов велась на основе обобщения и анализа опыта республик. Таким образом, на третьем этапе своего развития конституционное законодатель­ство окончательно сформировалось как союзно-республиканская структура. При этом усилились взаимовлияние и взаимозависи­мость союзного и республиканского законодательств.

Виды источников. С принятием Конституции СССР 1936г. были изменены наименования источников права. От «декрета», взятого у Парижской коммуны и закономерного в первые годы Советской власти, когда названия «указ» и «закон» ассоцииро­вались с царским режимом, вернулись к наименованиям, наи­более распространенным в мире. Именно на этом этапе Кон­ституция как Основной Закон государства становится формооб­разующим фактором для источников советского права. В нем четко определены все виды нормативных актов для всех органов государства (ст. 32, 38-40, 49, 59, 66, 73, 81, 98 Конституции СССР 1936 г.). Происходит разделение источников права на за­коны и подзаконные акты. В Конституции 1936 г. формулирует­ся принцип подзаконности (ст. 66, 73, 81, 85, 98): устанавлива­ется иерархия нормативных актов, основанная на их юридичес­кой силе как одной из гарантий порядка в законодательстве. При этом, однако, не было создано механизма контроля за со­блюдением принципа подзаконности, который бы гарантировал, чтобы все акты принимались на основе и в строгом соответствии с законом. Отсутствие такого контроля при административно-ко­мандных методах управления было на руку чиновнику-бюрократу. Акты управления, даже индивидуальные, практически принимают форму и играют роль закона. При отсутствии должного уровня правовой культуры распространяется практика расширительного толкования закона: под ним начинают понимать любые норма­тивные акты, входящие в систему законодательства. На такой бла­годатной почве множатся так называемые «незаконно подзакон­ные»13 акты.

К счастью, данный процесс в наименьшей степени затрону; государственное право. В этой отрасли все более ярко выявляется тенденция к закреплению отношений народовластия именно в фор­ме закона. И если в общей массе нормативных актов процент зако­нов составлял 8,314, то в системе законодательства об обществен­ном и государственном строе эта цифра была почти в три раза больше — 24. Более того, если не считать семи предвоенных и военных лет (1938—1945 гг.), то с 1938 по 1976 г. в среднем ежегод­но принималось по одному государственно-правовому закону. Всего же за период с 1938 по 1976 г. на уровне Союза ССР было принято около 150 актов, содержащих государственно-правовые нормы. Из них законов (без утвержденных законом указов) — 33, или 24%; постановлений Верховного Совета и его палат — 7, или 5%; нор­мативных указов Президиума Верховного Совета — 60, или 43%; постановлений Президиума Верховного Совета — 25, или 18%; постановлений Совета Министров — 15, или 10%15. Такая статис­тика говорит сама за себя, хотя количественный показатель, как уже говорилось, не всегда является определяющим при оценке состояния правового регулирования в той или иной области, ибо, с одной стороны, процесс кодификации обычно ведет к умень­шению численности законов, с другой -- обобщение правовых предписаний в кодифицированном акте неизбежно требует пос­ледующей их конкретизации, т. е. увеличения количества подза­конных актов.

Источниками государственного права в годы Великой Отече­ственной войны являлись акты органов военного управления. Вви­ду создавшегося чрезвычайного положения и в целях быстрой мобилизации всех сил народов нашей страны для отпора врагу Президиум Верховного Совета СССР, СНК и ЦК ВКП(б) обра­зовали 30 июня 1941 г. Государственный Комитет Обороны СССР (ГКО)16. На этот орган были возложены главные функции управ­ления страной, связанные с обеспечением материальных и иных условий ведения военных действий. Постановления ГКО подле­жали беспрекословному исполнению всеми государственными органами, общественными организациями, гражданами. В ряде мест по решению ГКО из представителей партийных, советских и военных органов создавались городские комитеты обороны. Советы действовали в теснейшем сотрудничестве с возникавшими в условиях войны чрезвычайными органами.

В 50-х гг. в системе источников государственного права утвер­дились международные договоры. Только в 1957—1958 гг. Советс­ким Союзом было подписано и ратифицировано 12 двусторон­них международных договоров и конвенций и одна международ­ная конвенция с участием 15 стран («О гражданстве замужней женщины»17) по вопросам гражданства. Таким образом, к концу 50-х гг. были урегулированы положения о двойном гражданстве, а также решены другие спорные вопросы по гражданству с по­давляющим большинством зарубежных социалистических стран. Международно-правовые нормы, регулирующие отношения граж­данства, действовали не обособленно от внутригосударственных норм, а именно на их основе и во исполнение, развивая и до­полняя установления законодательства СССР. Такое положение норм международного права было санкционировано Законом о гражданстве СССР, ст. 29 которого прямо гласила: «Если между­народным договором, в котором участвует СССР, установлены иные правила, чем те, которые содержатся в настоящем Законе, то применяются правила международного договора». Таким об­разом, международные договоры по вопросам гражданства явля­лись самостоятельными источниками советского государствен­ного права.

Нормы государственного права содержались в ряде совмест­ных постановлений партии и правительства. Как вид норматив­ного акта они появились еще в начале 30-х гг. Их юридическая сила была равна юридической силе актов правительства, в то время как политическое воздействие — неизмеримо выше, ибо они со­единяли партийную директиву и государственное решение и при­нимались в основном по вопросам государственного управления (сельское хозяйство, торговля, транспорт, народное образова­ние, капитальное строительство)18. С укреплением администра­тивно-командной системы руководства партийные органы все больше брали на себя административно-управленческие функ­ции и начинали заниматься конкретными хозяйственно-органи­зационными вопросами, а количество совместных постановлений дополнительно увеличивалось19. Изменилась структура и аппара­та ЦК. Она стала все больше похожей на структуру аппарата государственного управления. Конечно, не все нормы постановлений партии и правительства являлись нормами государственного права. Но их отдельные положения, в особенности касающиеся деятельности Советов, безусловно, регулировали отношения со­циалистического народовластия. Так, например, в соответствии с постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) «О порядке моби­лизации на сельскохозяйственные работы в колхозы, совхозы и МТС трудоспособного населения городов и сельских местнос­тей» от 13 апреля 1942г.20 особая ответственность за его выпол­нение ложилась на советские органы тыловых районов.

Относительно быстро по сравнению с двумя предшествую­щими десятилетиями развивалось законодательство об обще­ственном и государственном строе в конце 60-х — начале 70-х гг. Появление значительного числа актов о деятельности Советом породило научную дискуссию о предмете советского государствен­ного права. В ходе этой дискуссии были высказаны предложения о разделении государственного права на конституционное право и право народного представительства, т.е. была предпринята по­пытка отделить конституционные нормы от норм их конкретиза­ции и детализации. С позиции сегодняшнего дня процесс, начав­шийся в конце 60-х гг., представляется лишь первым, но далеко не последним шагом в развитии положений Конституции в теку­щем законодательстве, в создании механизма реализации уста­новлений Основного Закона.

Развитие государственно-правовых институтов. Немалый инте­рес представляет анализ развития конституционного законодательства с точки зрения дальнейшего формирования его институтов и соответствующих институтов государственного права как отрасли.

Существенное развитие в этот период получил институт национально-государственного устройства. Это было связано с из­менением границ СССР: вхождением в Союз Прибалтийских республик, присоединением территорий Западной Украины и Западной Белоруссии, Северной Буковины и Бессарабии, обра­зованием Молдавской ССР, вхождением в СССР Тувинской На­родной Республики. Все это потребовало уточнения границ меж­ду республиками, регулирования вопросов о национализации зем­ли, банков, распространения действия законов СССР на новых территориях. За период с 1938 по 1977 г. был также принят ряд законов, направленных на некоторое расширение прав союзных респуб­лик и совершенствование их взаимоотношений с Союзом ССР21. Однако развитие правового регулирования национально-го­сударственного устройства существенно отставало от развития са­мих национально-государственных отношений. Присущий началь­ному этапу формирования многонационального государства Со­ветов динамизм был в значительной мере утрачен. Более того, в период культа личности нарушались ленинские принципы нацио­нальной политики по отношению к целым народам. В 40-е гг. были упразднены АССР немцев Поволжья, Чечено-Ингушская, Кал­мыцкая и Крымская АССР, Кабардино-Балкарская АССР была преобразована в Кабардинскую АССР, а Карачаево-Черкесская автономная область — в Черкесскую. Многие из населявших эти автономии народов подверглись депортации. Эти акции в указах Президиума Верховного Совета СССР и в постановлениях Госу­дарственного Комитета Обороны мотивировались предательством соответствующих народов, а то и вовсе ничем не мотивиро­вались. После XX съезда партии были изданы нормативные акты, направленные на расширение прав союзных республик, а также на восстановление справедливости по отношению к ряду высе­ленных со своих территорий народов. В 1957—1958 гг. указами Пре­зидиума Верховного Совета РСФСР и Президиума Верховного Совета СССР была восстановлена автономия балкарского, че­ченского, ингушского, калмыцкого и карачаевского народов. 9 ян­варя 1957г. указами Президиума Верховного Совета СССР Ка­бардинская АССР была преобразована в Кабардино-Балкарскую АССР, Черкесская автономная область — в Карачаево-Черкес­скую автономную область, кроме того, была восстановлена Че­чено-Ингушская АССР и образована Калмыцкая автономная область22. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 26 июля 1958г. последняя была затем преобразована в Калмыц­кую АССР. Произведенное преобразование было утверждено Ука­зом Президиума Верховного Совета СССР от 29 июля 1958г.23 Однако принятые меры во многом носили половинчатый харак­тер. Хотя справедливость по отношению к некоторым подверг­шимся репрессиям народам так и не была тогда восстановлена (речь идет о немцах Поволжья, гражданах татарской националь­ности, проживавших в Крыму)24.


В условиях застоя достигнутые результаты в решении нацио­нального вопроса абсолютизировались. Утверждались представ­ления о беспроблемности национально-государственных отно­шений25. Все это привело к функциональному обезличению па­лат Верховного Совета СССР в ущерб Совету Национальностей, препятствовало свободному обсуждению и решению на уровне Союза ССР вопросов политического, социально-экономическо­го и культурного развития наций и народностей.

И только в ноябре 1989 г. вторая сессия Верховного Совете СССР вновь обсудила вопрос о некогда репрессированных наро­дах. Безоговорочно осудив практику насильственного переселе­ния целых народов как тяжелейшего преступления, противоре­чащего основам международного права, гуманистической при­роде социалистического строя и признав необходимым принять соответствующие законодательные меры для безусловного вос­становления прав всех советских народов, подвергшихся репрес­сиям, Верховный Совет СССР принял Декларацию о признании незаконными и преступными репрессивных актов против наро­дов, подвергшихся насильственному переселению, и обеспече­нии их прав.

Законодательство о гражданстве в этот период не получило особого развития. Закон о гражданстве СССР от 19 августа 1938 г, включал в себя всего восемь статей, содержавших лишь основ­ные положения о гражданстве. Правда, в нем впервые появился термин «лица без гражданства». Однако дальнейшего развития б праве это определение не получило.

В связи с вхождением в состав СССР новых республик и тер­риторий (1940—1948 гг.) и репатриацией подданных бывшей Рос­сийской империи принимается 14 указов Президиума Верховно­го Совета СССР, содержащих положения о приобретении, вос­становлении и утрате советского гражданства для отдельных категорий лиц. Существенным продвижением вперед в этом на­правлении стало разрешение в 1957—1967гг. вопросов двойного гражданства, а также достижение договоренностей с подавляю­щим большинством зарубежных социалистических стран о по­рядке приобретения, сохранения и утраты гражданства.

В регулировании прав, свобод и обязанностей граждан наблю­дается резкое свертывание законодательной активности. Демо­кратические установления Конституции СССР 1936г.26, за не­большими исключениями, не нашли своего отражения в текущем законодательстве. И это понятно: тотальная централизация всех процессов, происходивших в обществе, приведшая к нарушению принципа социалистического коллективизма, не предполагала приоритета интересов конкретного человека. В период 30-40-х и начала 50-х гг. имела место практика массовых репрессий и про­извола. Верхом беззакония стали специально созданные несудеб­ные органы — «тройки», «особые совещания», а также составле­ние и утверждение списков репрессируемых27.

Конституция СССР 1936 г., как уже говорилось, внесла изме­нения в советскую избирательную систему. От не вполне равных выборов этапа диктатуры пролетариата был осуществлен переход к выборам всеобщим и равным, от многостепенных — к прямым, от открытого голосования — к тайному. Эти положения потребо­вали конкретизации и детализации в действующем законодатель­стве. С 1936 по 1976 г. дважды принимались положения о выборах в Верховный Совет СССР (1945 и 1950 гг.), был принят ряд других актов, упорядочивающих процедуру выборов: постановление Пре­зидиума Верховного Совета СССР «О порядке хранения докумен­тов и материалов избирательных комиссий по выборам в Верхов­ный Совет СССР», постановления и указы, определяющие поря­док голосования избирателей, находящихся в момент выборов в труднодоступных районах, в плавании, на военной службе28. Ог­ромное значение имело принятие Закона об отмене лишения из­бирательных прав по суду от 25 декабря 1958 г.29 К концу 70-х гг. институт избирательной системы в праве и законодательстве был сформирован. Однако к этому же времени устоялись и окрепли негативные тенденции в самой практике выборов. Разнарядка при предварительном формировании депутатского корпуса, отсутствие конкуренции на выборах, бюрократизация деятельности избира­тельных комиссий — все это звенья одной цепи, постепенно при­ведшие к отдалению избирателей от своих выборных, падению авторитета и активности последних.

В 1977г. был сделан большой шаг по пути формирования ин­ститута правового статуса депутата. Главной вехой правового ре­гулирования статуса народных избранников являлось принятие за­конов об отзыве депутата Верховного Совета СССР и о статусе депутатов Советов депутатов трудящихся (1959 и 1972 гг.). Права и обязанности депутатов были также частично сформулированы в Законе о возмещении депутатам расходов, связанных с выполне­нием депутатских полномочий (1938 г.), Положении о постоянных комиссиях палат Верховного Совета СССР, в республиканских регламентах Верховных Советов, постановлении Президиума Вер­ховного Совета СССР «О бесплатном пользовании депутатами Верховного Совета СССР воздушным транспортом при выпол­нении ими депутатских обязанностей» (1958 г.) и др.

К 1977 г. депутатский корпус в СССР составлял около 2,5 млн. человек. При этом его численность не была чересчур накладна для бюджета: жалованья они не получали, не было у них и многочис­ленного аппарата. В 1973 г. Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке возмещения депутатам расходов, связанных с выполнением ими депутатских обязанностей»30 несколько изме­нил прежнее законодательство. Он предусмотрел выплату депута­там заработка по основному месту работы на время их деятельно­сти в Советах. За это время иногородним депутатам выплачива­лись также «суточные» в размере 15 руб. На территории своего избирательного округа депутатам предоставлялось право бесплат­ного проезда на всех видах транспорта, кроме такси.

Депутаты Советов были связаны с избирателями. Они отчи­тывались в своих округах, вели прием населения, стремились добиться положительного решения различных житейских вопро­сов, касающихся избирателей. В 1976г. Президиум Верховного Совета СССР обобщил эту практику и принял на ее основе спе­циальное Постановление, которое, в частности, обязывало все государственные органы оперативно реагировать на депутатские запросы, требования, письма31.

Особый интерес представляет развитие института законода­тельства об организации и деятельности органов государственной власти. К концу 40-х гг. были внесены изменения и уточнения в Конституцию СССР 1936г. с целью совершенствования работы Верховного Совета СССР и его Президиума. Что касается законо­дательного регулирования организации и деятельности местных Советов, то они, как и до войны, определялись актами 30-х гг., изданными применительно к системе съездов Советов. Столь дол­гое отсутствие комплексных актов о местных органах власти от­рицательно сказывалось на их функционировании. Не восполня­ло этого пробела и большое число постановлений Правительства СССР и правительств республик, регулировавших работу испол­комов, их отделов и управлений. В 1948—1952гг. Президиумы Верховных Советов 13 союзных республик утвердили Положения о постоянных комиссиях местных Советов32. Однако при отсут­ствии основополагающих актов о полномочиях самих Советов эти сложения не могли компенсировать неурегулированность ком­петенции местных органов власти каждого звена.

Решения XX съезда партии имели огромное значение для рез­кого повышения уровня деятельности органов государственной власти и развития законодательства о них33. Линия, выработан­ная партией, нашла свое воплощение прежде всего в деятельно­сти Верховного Совета СССР и его Президиума. В этот период были приняты союзные законодательные акты по вопросам хо­зяйственного строительства, бюджета и финансов, пенсионного обеспечения и др.34 Одновременно разрабатывалась программа повышения роли всех звеньев местных Советов. В концентриро­ванном виде она была изложена в постановлении ЦК КПСС «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и укреп­лении их связей с массами» от 22 января 1957 г.35 На основе это­го постановления уже в 1957—1958гг. почти во всех союзных, а затем и в автономных республиках были приняты Положения о сельских Советах36, в шести союзных республиках — Положения о поселковых, городских и районных Советах, а в двух — Поло­жения об областном Совете. В конце 60-х гг. принимаются союз­ный Указ и республиканские законы об основных правах и обя­занностях сельских и поселковых Советов37, Положение о постоянных комиссиях Совета Союза и Совета Национальностей Верховного Совета СССР38. Начинается разработка законодатель­ных актов о полномочиях районных, городских и районных в городах Советов депутатов трудящихся, о статусе депутата. В 1976 г. принимается решение о законодательном регулировании деятель­ности Советов областного и краевого звеньев39. Так было завер­шено создание комплекса нормативных актов, определивших полномочия и порядок работы Советов всех звеньев, а также организационные формы депутатской деятельности применитель­но к тому этапу развития нашего государства.

 

Развитие конституционного

законодательства на этапе общенародного государства

(1977-1991)

1959 г. был богат на события. Находясь в США, Н.С. Хрущев обещал американцам показать «кузькину мать» не только в науке и технике, но и в сельском хозяйстве. Он пришел к выводу, что поднять «мясную целину» можно, лишь решив проблему кормо­производства, которая, в свою очередь, решается повсеместны­ми посевами кукурузы. Там же, где кукуруза не растет, было пред­ложено решительно заменять руководителей, которые «сами за­сохли на корню и кукурузу сушат»1. За это народ метко окрестил Н.С. Хрущева «кукурузником». В это же время партия пришла к выводу о «полной и окончательной победе социализма в СССР», а ее руководитель решил «семимильными шагами» двигаться к коммунизму. Все эти достижения и программы необходимо было отразить в новом Основном Законе страны.

Вопрос о замене Конституции 1936г. возник на XXI съезде КПСС в 1959 г., а в апреле 1962 г. была создана конституционная комиссия по подготовке нового Основного Закона страны, кото­рую возглавил Н.С. Хрущев. Деятельность этой комиссии растя­нулась на пятнадцать долгих лет.

Значение Конституции СССР 1977 г.

в развитии источников советского государственного права

Последняя четверть XX в. — пока еще новейшая история, ко­торая всегда более субъективна с точки зрения оценок и выводов. Но все же с позиции сегодняшнего дня период 1977—1991 гг. ви­дится уже достаточно отчетливо. Постепенно все более ясными становятся его проблемы и закономерности, происходит осмыс­ление казавшихся когда-то разрозненными и хаотичными собы­тий и явлений. И чем дальше уходит от нас это время, тем значи­тельнее представляется место в истории России так называемой «брежневской» Конституции — Конституции СССР 1977г.

Значение Конституции СССР 1977 г. в развитии государствен­ного (конституционного) права нашей страны и его источников действительно очень велико. Ее принятие стало точкой отсчета и важнейшим стимулом развития целого этапа конституционного законодательства, хотя и закончившегося трагически как для са­мой Конституции, так и для формы государства, которую она закрепляла. И все же это самая лучшая с юридической и демо­кратической точки зрения Конституция нашей страны. С таким утверждением многие сейчас не согласны. Немало вчерашних восторженных апологетов Основного Закона СССР 1977 г. впо­следствии кардинально изменили свои взгляды и с не меньшим энтузиазмом устремились в другую крайность — в негативизм. В этом вечная беда догматизма: одни его приверженцы твердо сто­ят на старом, не принимая ничего нового, другие, наоборот, очертя голову бросаются вперед, начисто порывая со всем, в чем еще вчера черпали вдохновение2. Понять их можно, но согла­ситься нельзя. Тщательный анализ источников государственного права советского периода позволяет сделать вывод о величайшем значении, о целом этапе развития конституционного законода­тельства, который связан именно с принятием и вступлением в действие Конституции СССР 1977 г. и ее дальнейшей судьбой.

А судьба этой Конституции непроста. Ведь по первоначальной задумке, Конституция должна была быть вовсе не «брежневс­кой», а «хрущевской». Внутрипартийный «переворот» в октябре 1964 г. перечеркнул почти всю подготовительную работу, проде­ланную при Н.С. Хрущеве. Однако идея разрыва со многими пра­вовыми традициями сталинских времен сохранилась3. К сожале­нию, среди населения получило распространение мнение (прав­да, никогда и никем не аргументированное), что Конституция 1977 г. — это чисто «брежневский» документ времен застоя, по всем параметрам устаревший и негодный. В действительности это не так. Конституция СССР 1977 г. в контексте всей правовой ин­фраструктуры закладывала многие гуманитарные и демократи­ческие4 начала, которые пусть трудно и не сразу, но неодолимо развертывались и в застойные времена5.


Надо сказать, что полтора десятилетия спокойной работы над проектом не прошли даром. Именно они дали высокий результат качества. Гериатрическое руководство страны почти до самого конца практически не вмешивалось в подготовку Конституции. Это позволило разработчикам методично и последовательно от­тачивать каждую формулировку проекта. Правда, на завершаю­щем этапе работы М.А. Суслов все же настоял на включении в Основной Закон «идеологически выдержанной» Преамбулы и ст. 6 о руководящей и направляющей роли КПСС, что, естественно, Конституцию не украсило. Сам же Л.И. Брежнев, как рассказы­вают разработчики, внес в проект всего одну поправку, допол­нив статью об обязанностях родителей перед детьми обязаннос­тью детей заботиться о родителях (ст. 66).

4 июня 1977 г. проект был опубликован для всенародного об­суждения. Интерес к нему был настолько велик, что он был на­печатан в переводе в более чем 200 зарубежных периодических изданиях. Несмотря на общее отрицательное отношение к Со­ветскому Союзу на Западе в то время, невозможно было не оце­нить высочайший юридический и демократический уровень про­екта. «Советское государство, — писал тогда Дж. Хазард, — с первых своих дней придавало значение работе над проектами своих Конституций. В этом заключается серьезное отличие Советской России от подавляющего большинства других стран мира в обла­сти конституционного права»6. В газете «Балтимор Сан» (США) отмечалось, что проект Конституции обещает советским людям «более полные права по сравнению с любыми западными кон­ституциями: право на труд, отдых, выбор профессии, социаль­ное обеспечение, образование, бесплатную медицинскую по­мощь». «Файнэншнл Таймс» (Великобритания) констатировал, что проект Конституции СССР является историческим докумен­том. О его грандиозном значении заявила западногерманская «Зюддойче цайтунг». Голландский еженедельник «Де ниуве мини», обращаясь к проекту Конституции СССР, писал: «Это совершенно несравнимо с положением на Западе. В СССР нет характерной для атлантического капитализма огромной разницы между дохо­дами различных слоев населения. Хотя жизненный уровень в Советском Союзе ниже, чем в атлантическом мире, коллектив­ные гарантии благосостояния являются весьма разнообразны­ми и существенными для граждан страны, которая шестьдесят лет назад была построена на руинах, а тридцать лет спустя должна была начать все строительство заново... Учитывая большие во­енные расходы, которые мешают Советскому Союзу убедитель­но продемонстрировать преимущества своей системы, можно сказать, что достижения СССР в социальной области достойны уважения»7.

За четыре месяца всенародного обсуждения в Конституцион­ную комиссию поступило около 400 тыс. предложений о конк­ретных поправках. На их основе Комиссия исправила 110 из 173 статей проекта и дополнила его одной новой статьей о наказах избирателей. Всего же в текст Конституции в результате ее все­народного обсуждения и рассмотрения депутатами на сессии Верховного Совета СССР в общей сложности было внесено 323 поправки (включая стилистические)8.

Новая Конституция СССР была принята 7 октября 1977 г. на седьмой внеочередной сессии Верховного Совета СССР. Запомнить легко — одни семерки. В нынешние мистические времена невольно начинаешь задумываться над тем, нет ли здесь некоего магического смысла. Но нумерологи говорят, что семерка (гептада) правит жизнью в мире материи: семь нот звукового ряда, семь красок спектра, семь дней недели. 7 — созидательное число, число Семи разумов Планет, семи этапов эволюции человека, семи стадий раскрытия творческого замысла Создателя. Все эти характеристики оптимально подходят к Конституции СССР 1977г. Ничего трагического. И только неокаббалисты в перевернутой семерке видят поражение и торможение. Наши конституционные семерки действительно удалось «перевернуть». Но кто знает, может в этом и есть эволюция, а замысел неведомого Создателя — в очередном испытании российской государственности на излом. Может быть, впереди нам еще суждено иметь Конституцию, основанную на четкой преемственности всего самого лучшего, что выработано за уже почти столетнюю историю развития конституционного законодательства в России9.

Для времени своего принятия Конституция СССР 1977 г. была совершенно необычным и несвойственным ему документом. У многих до сих пор вызывает удивление то, что ст. 9 Конституции СССР (в которой основное направление развития политической системы общества определялось как углубление демократии, рас­ширение гласности и участия граждан в управлении делами го­сударства, постоянный учет общественного мнения) до после­дних дней своего существования действовала в редакции 1977 г. (а не 1988 г.). Конечно, нелегко поверить, что в «застойном» 1977 г. могла идти речь о таких глобальных демократических основах государственности. Причем не с позиции пустого декларирова­ния, а с точки зрения постановки задач развития.

Именно поэтому невозможно согласиться с авторами, огульно опаивающими сегодня советскую историю. И в первую очередь с тем, что Конституция СССР 1977 г. была юридически маломощ­ным документом. Ее правовой потенциал был огромен, что сыг­рало как положительную, так и отрицательную роль не только в истории государственного права, но и в истории страны в целом. Конституция была рассчитана на конкретизацию многих своих положений в текущем законодательстве. Ведь большинство кон­ституций обладают прямым воздействием на общественные от­ношения лишь в определенной части устройства государства, государственной власти. Во всем остальном они играют роль юри­дической первоосновы с опосредованным действием. И как только оковы застоя были сняты с законодателя, юридический потен­циал Конституции начал реализоваться.

Самое невероятное (для периода конца 70-х гг.), что сделала Конституция, это то, что она заложила первую юридическую «бомбу» под административно-командную систему управления. Этот «снаряд», которому не хватило запала и действие которого было замедлено историей, заключал перераспределение полно­мочий между высшими органами государственной власти и уп­равления. А ведь именно традиционное превалирование вторых над первыми и есть тот Атлант, на плечах которого стояла и сто­ит российская бюрократия. Если в ст. 31 Конституции СССР 1936 г. было сказано, что Верховный Совет СССР осуществляет все пра­ва, присвоенные Союзу ССР, поскольку они не входят в компе­тенцию подотчетных ему органов (т.е. компетенция высшего пред­ставительного органа была «ограничена» снизу компетенцией ис­полнительных органов), то в ст. 108, 130 и 131 Конституции СССР 1977г. закреплялось право Верховного Совета СССР решать все без исключения вопросы, отнесенные к ведению Союза ССР, а пол­номочия союзного правительства были ограничены полномочи­ями высшего органа власти.

Конституция установила курс на развитие форм народовлас­тия, впервые был введен в законодательный оборот термин «по­литическая система», зафиксировано право общественных орга­низаций участвовать в управлении государственными и обще­ственными делами. И хотя за целое десятилетие мало что было реализовано, но даже отрицательный результат сыграл впослед­ствии позитивную роль: расхождения между положениями Кон­ституции и реальным состоянием дел наиболее ярко высветили накопившиеся проблемы. Это, безусловно, способствовало ско­рейшему осмыслению и оценке в первые годы перестройки про­исшедших в политической системе деформаций.

И все же, несмотря на весь свой прогрессивный потенциал. Конституция СССР 1977 г. и хронологически, и в сознании людей была связана с периодом застоя. А следовательно, реализация мно­гих ее положений длительное время была просто невозможна. Не зря говорят, что нет ничего более могучего, чем идея, время ко­торой пришло. А в Конституции были заложены идеи, время ко­торых, к сожалению, пришло не сразу. Будучи во многом безус­ловно прогрессивной, Конституция не могла не быть детищем своего времени, и целый ряд ее установлений на самом деле был утопичен и декларативен (а с позиции сегодняшнего дня — от­части и тоталитарен), начиная с оценки достигнутого состояния общества как «развитого социализма». Она не стала идеальной и в конце 80-х, когда жизнь пошла вперед большими преобразую­щими шагами и стала быстро обгонять Основной Закон страны. Но отрицать значение Конституции СССР 1977 г. в развитии со­ветского законодательства в целом и конституционного законо­дательства в особенности просто бессмысленно. Конституция СССР 1977 г. уже стала достоянием истории. Но можно достаточ­но уверенно предположить, что будущие исследователи развития советского права последней четверти XX в. придут к похожим выводам и по достоинству оценят этот особый политико-право­вой документ.

Конституция СССР 1977 г., как и прежние советские консти­туции, была традиционно российской, т. е. преимущественно коллективистской — ставила интересы общества выше интере­сов отдельного человека. Но уже одно то, что в структуре Основ­ного Закона раздел о взаимоотношениях государства и личности был восстановлен10 на соответствующем ему месте после основ общественного строя и политики, а содержание этого раздела было значительно расширено, является существенным шагом вперед. По сравнению с гл. X Конституции СССР 1936 г. об ос­новных правах и обязанностях граждан, состоящей из 16 статей, раздел «Государство и личность» Основного Закона СССР 1977 г. включал в себя две главы и 37 статей. Развитие статуса личности в нем шло по четырем основным направлениям: во-первых, рас­ширялись права и свободы, зафиксированные ранее; во-вторых, вводились многие новые права и свободы; в-третьих, укрепля­лась взаимосвязь прав и свобод граждан с их обязанностями; в-четвертых, одновременно с расширением прав и свобод, предус­матривалось усиление их политических, экономических и в осо­бенности юридических гарантий11.


Но, пожалуй, самое большое значение принятие Конститу­ции СССР имело для развития и глобального совершенствова­­ния всего советского законодательства и конституционного за­конодательства в особенности. Буквально через два месяца после вступления в силу Основного Закона был принят первый план законодательных работ Постановление Президиума Верхов­ного Совета СССР «Об организации работы по приведению за­­конодательства Союза ССР в соответствие с Конституцией СССР»12. Таким образом, была реализована идея многих ученых о внедрении планирования в право подготовительную деятельность в нашей стране, поскольку вслед за этим постановлением стали регулярно приниматься планы законодательных работ. Главное работа по совершенствованию законодательства велась не только в направлении восполнения его пробелов. Была проведена коди­фикация жилищного и природоресурсного законодательства, за­конодательства об административных правонарушениях, суще­ственно обновлены нормы уголовного права. Из 1367 актов, по­мещенных в 1986 г. в первых десяти томах Свода законов СССР, 370 составляли акты, принятые после вступления в силу Консти­туции СССР 1977г. При этом первоочередное внимание уделя­лось конституционному законодательству. Достаточно сказать, что 4/5 от общего числа актов, предусмотренных первым планом за­конодательных работ, составляли источники советского госу­дарственного права.

И все же при всей огромной законодательной работе, прове­денной в первое десятилетие действия Конституции, многие ее положения так и оставались лишь на бумаге. Они не были в дос­таточной степени оснащены средствами и механизмами реализа­ции, не сопровождались конкретными практическими делами13. Достаточно вспомнить, что вплоть до 1987г. в стране не суще­ствовало единой юридической процедуры обжалования гражда­нами действий должностных лиц, хотя в ст. 58 Конституции име­лось на нее прямое указание. Помимо этого в стране сохранялись нетронутыми организация власти, административно-командное управление и сама управленческая система.

Со сменой руководства страны и началом перестройки зако­нодательная деятельность, направленная на реализацию поло­жений Конституции, получила новый импульс. Был принят це­лый ряд актов, существование которых во времена застоя каза­лось немыслимым. Одновременно велась большая работа по оценке и переосмыслению всего пути, пройденного государством.


Расстояния, в котором оказалось общество на семидесяти­летнем рубеже советской государственности. Летом 1988 г. на XIX партконференции был сделан вывод о глубокой деформации полити­кой системы общества и о необходимости ее устранения. Условием и следствием намеченных преобразований являлась глобальная реформа правовой системы. На основе этих решений была принята новая редакция Конституции. Причем это была именно новая редакция, а не новая Конституция. Были внесены суще­ственные изменения в избирательную систему и систему представительных органов. Но по своей сущности — по принадлеж­ности власти и форме государства — Конституция оставалась прежней. Новая редакция лишь создавала механизм для реализа­ции главного положения Основного Закона — действительного расширения социальной базы власти. С момента ее принятия кан­дидаты в депутаты стали выдвигаться не только трудовыми кол­лективами, что характеризовало государство трудящихся. При этом специально создавались общественные организации для лиц, не занятых общественно полезным трудом, — ветеранские органи­зации, женские советы. С целью корректировки порочной изби­рательной практики (не законодательства, а именно практики) вводились обязательные альтернативные выборы.

Именно с этого времени начинается коренной перелом в раз­витии конституционного законодательства. Наступает время, когда меняется правосознание общества, и в первую очередь правосоз­нание самих правоведов и законодателя. Право отходит от догма­тизма и начинает адаптироваться к совершенно иному уровню развития общественных отношений, определяются новые прин­ципы правового регулирования, приходит понимание, что сис­темой «латания дыр», бесконечным внесением изменений в дей­ствующие нормативные акты уже не обойтись, вырабатывается концепция коренной реконструкции всей системы законодатель­ства. И как подведение итога всем этим процессам принимается решение о подготовке новой редакции Основного Закона страны. Первое десятилетие так называемого «ограниченного» действия Конституции страны в условиях застоя тем не менее чрезвычайно оживило и активизировало деятельность профессиональных юристов. В то время как вся юридическая наука и в особенности государствоведение ушли далеко вперед, сопредельные общественные науки продолжали жить и работать в прежнем «полусонно-социалистическом» ритме. В итоге из всех резолюций XIX партконференции, определивших развитие страны на ближайшие годы, только две имели реальные программы действия и могли быть воплощены в жизнь. Речь идет о резолюциях, касающихся реформы политической системы общества и правовой реформы.

Все же остальные решения, в том числе по вопросам экономики и национальных отношений, грешили застойным пустословием. Но ведь жизнь общества состоит не только из надстройки, како­выми являются политика и право. И когда народ с величайшем энтузиазмом бросился осуществлять то, что было намечено эти­ми двумя резолюциями, все остальное как бы отошло на второй план. Какое это было интересное время, когда по улице, наталкиваясь на прохожих, ходили люди с радиоприемниками, при­ложенными к уху, слушавшие заседания парламента, когда все эти заседания транслировались по телевидению по ночам, а сам Съезд народных депутатов СССР называли «парламентом со стек­лянными стенами»!

Параллельно и с той же интенсивностью, с какой проводи­лись политическая и правовая реформы, в стране назревали эко­номический и национальный кризисы. Экономический же кри­зис всегда порождает или усиливает политический. Именно на этой волне в стране произошел трехэтапный государственный переворот (август 1991 г. — антипартийный, декабрь 1991 г. — антисоюзный, октябрь 1993г. — антисоветский), приведший к ее нынешнему тяжелейшему состоянию. Оговорюсь при этом, что сегодня опубликовано немало материалов о том, что эти кри­зисы и социальные катаклизмы возникали не только сами по себе, а были во многом спланированы, согласованы и профи­нансированы извне.

По прошествии 10 лет с шифротелеграмм, отправлявшихся из посольства США в Москве, был снят гриф «Секретно». В опубликованных после этого материалах подтверждаются опасения о внешнем вмешательстве в дела нашей страны на рубеже 90-х гг., которые многократно высказывались за последнее десятилетие. Но при отсутствии доказательств эти опасения представлялись оппонентами как маниакальные измышления догматиков-патриотов. Честно говоря, лучше бы это было так. Но, к сожалению, ничего маниакального здесь нет. Бывший посол США в Москве Дж. Мэтлок в 1989 г. докладывал в Белый дом, что «нынешний хаос во внутриполитической жизни СССР предоставляет Соеди­ненным Штатам беспрецедентную возможность повлиять на советскую внешнюю и внутреннюю политику. Наши возможности отнюдь не безграничны — мы не можем заставить их отдать нам ключи от своей лавки, — но достаточны, чтобы изменить в нашу пользу баланс интересов по многим ключевым вопросам при условии, что мы проявим достаточную мудрость в умелом, последовательном и настойчивом использовании нашего скрытого влияния». Позднее, уже покинув пост посла в Москве и вернувшись в США, Дж. Мэтлок отмечал в одном из интервью, что его депеши из Москвы были хорошо встречены в Вашингтоне и учтены при формировании американской внешней политики. «Наша задача состоит в том, чтобы управлять последствиями распада советской империи, поскольку это в наших интересах», — говорит уже в наши дни госсекретарь США М. Олбрайт14, будучи уверенной, что ключи от «лавки» все же у нее в кармане.


К сожалению, оглядываясь назад, можно сделать вывод о том, что многие процессы в политике и праве, которые вызвала к жизни Конституция СССР 1977г. (особенно в ее редакция 1988 г.)15, несмотря на всю их бесспорную позитивность с юридической точки зрения, обернулись тяжкими последствиями для страны. Беда в том, что прекрасные прогрессивные нормы Основного Закона, созданного замечательными юристами, попали как элитные семена на неподготовленную почву старого закосневшего правосознания, на почву, засоренную устоями административно-командной системы управления, искаженными представлениями о народовластии и другими негативными явлениями. И на определенном этапе именно они — эти нормы о демократии и гласности — «развязали руки» людям, многого не понимающим в специфике и традициях российской государственности, да и просто в юридической терминологии. Положения Конституции, вырванные из ее кон­текста и лишенные тем самым смысла, стали удобной формой лозунговой митинговости в условиях уже совсем другого пери­ода в жизни страны. В этом — трагичность судьбы Конститу­ции. И именно в этом смысл фразы, что «нет ничего силь­нее идеи, время которой пришло».

Развитие конституционного законодательства в 1977-1988 гг.

Развитие конституционного законодательства до вступления в силу новой редакции Конституции СССР 1977 г. можно разде­лить на несколько периодов.

Первый из них продолжался с конца 1977 до начала 1985г. Это период активных, но в то же время половинчатых мер. С одной стороны, оставлять государственное право в прежнем со­стоянии в силу установлений Конституции СССР 1977г. было уже невозможно. С другой стороны, наиболее прогрессивные положения Основного Закона в условиях фактического ограни­чения официально провозглашенного демократического режи­ма не могли быть конкретизированы в текущем законодатель­стве и проведены в жизнь. Тем не менее за указанный период было принято 40 крупных союзных государственно-правовых актов16. Значительная часть из них восполнила явные пробелы в законодательстве об общественном и государственном строе. Уви­дели свет Регламент Верховного Совета СССР, законы о Совете Министров СССР, о Верховном Суде СССР, о Прокуратуре СССР, об адвокатуре, о Государственном арбитраже, о народ, ном контроле в СССР, о трудовых коллективах и повышении их роли в управлении предприятиями, учреждениями, организаци­ями, об областных, краевых Советах народных депутатов, Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке работы с на­казами избирателей»17. Были приняты Закон о правовом положе­нии иностранных граждан в СССР и новый Закон о гражданстве СССР18. Впервые взаимоотношения высшего органа власти и его аппарата были урегулированы специальным Положением19. Восемь нормативных актов получили новую редакцию, причем эти редак­ции не были лишь косметическим ремонтом предыдущих, а учи­тывали весь опыт, накопившийся в практике их применения20.

В то же время, объективно оценивая всю эту большую законо­дательную работу, нельзя не сказать о том, что примерно полови­на всех принятых актов — это акты статутные, устанавливающие порядок организации и деятельности различных государственных и общественных органов, статус депутата, правовое положение символов Советского государства. Они сыграли свою положитель­ную роль в упорядочении государственных структур, совершен­ствовании работы депутатов, восполнили пробелы в законода­тельстве. Было существенно расширено правовое регулирование функционирования органов государственной власти, завершено формирование такой подотрасли государственного права, как основы организации и деятельности государственных органов, института правового положения иностранных граждан в СССР. Но ни один из актов не затронул болевых точек общества — де­формированной политической системы, проблем, появившихся в экономике, назревавшей напряженности в национально-госу­дарственных отношениях.


Начало второго периода обусловлено перестройкой. Его вре­менные рамки: апрель 1985г. — май 1989г. Это период посте­пенного поворота от многолетних стереотипов мышления и дея­тельности, пересмотра старых подходов к демократии, отноше­ния к человеку, функционирования государства и содержания права. Это время наиболее точно можно назвать «переходом в переходе», периодом попытки создания усовершенствованной модели государства, подготовкой к серьезным изменениям во всей общественной жизни.

Такой поворот произошел далеко не сразу. Если вспомнить недолгую историю перестройки, то легко заметить, что в апреле 1985 г. она мыслилась только как ускорение социально-экономи­ческого развития, как интенсификация народного хозяйства и демократизация общества в рамках несколько обновленных уп­равленческих и политических структур власти, так сказать, «оче­ловеченных». Как предполагалось, такой путь социального про­гресса мог практически исключить угрозу острых конфликтов, ибо допускал баланс всех социальных сил.

Однако этот первоначальный замысел, как показало экономи­ческое и политическое состояние страны, был неосуществим теми способами, средствами и в те сроки, которые намечались. Стиш­ком много накопилось нерешенных проблем, слишком глубоки оказались национальные и региональные противоречия, косным — бюрократический аппарат государственного управления, а народ — уставшим от постоянных дефицитов и административных униже­ний. Стало очевидно, что нужны более серьезные, чем предусмат­ривались, изменения и в базисных отношениях, и в политико-юридической надстройке, и в культурно-идеологической сфере. Речь шла о необходимости глобальных экономической и право­вой реформ, изменения и совершенствования межнациональных отношений, реформы политической системы, охватывающей структуру и порядок формирования государственных органов, раз­деления функций партии и Советов, юридического признания плюрализма и многопартийности, последовательной борьбы с бю­рократизмом21.

Все эти процессы отразились на нормотворческой деятельно­сти. В первую очередь изменился сам подход к праву. Открылись возможности для того, чтобы развернуть и использовать пози­тивный потенциал действующей Конституции. Начало восста­навливаться подлинное понимание ценностей демократии, глас­ности, социальной справедливости, законности (хотя впослед­ствии в этих вопросах произошла путаница). Был провозглашен новый принцип правового регулирования — разрешено все, что не запрещено законом. В то же время законодательная деятель­ность в этот период (в области государственного права) носила в некоторой степени хаотичный, половинчатый и даже противоре­чивый характер, что обусловливалось сложностью процессов, происходящих в стране, и особенностями переходного момента.

Во-первых, создавался юридический механизм реализации наиболее прогрессивных положений Конституции, которые в течение почти целого десятилетия ждали своего часа. Так были приняты законы об индивидуальной трудовой деятельности, об аренде, о порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан, о всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни.

Во-вторых, принимались акты, потребность в которых воз­никла уже давно и без которых невозможно было развитие ис­тинной демократии и настоящей гласности. К ним, например, относится введение ответственности за преследование за крити­ку, запрет на рассмотрение анонимок, установление гарантий личности при оказании психиатрической помощи и др.

В-третьих, условия времени диктовали необходимость подго­товки совершенно новых нормативных актов. Казалось бы, что необычного в митингах, шествиях и демонстрациях? Но когда подавляющее большинство граждан в течение десятилетий не представляло себе никаких иных демонстраций, кроме празднич­ных, и никаких иных митингов, кроме торжественно-показатель­ных, провозглашение демократии было воспринято ими как пря­мой призыв к действию. Люди в полную силу начали пользовать­ся этим конституционным правом. Причем не всегда в мирных и благих целях и не всегда понимая, что стоит за истинными наме­рениями организаторов. Естественно, что такие выступлений вызвали в первый момент удивление, растерянность и даже про­тиводействие. Сразу стала видна «нагота» конституционной нор­мы, за которой не было ни гарантий, ни механизма реализаций. В этих условиях при полном отсутствии союзного и республикан­ского правового регулирования резко возросло значение актов местных органов власти и управления. Весной и летом 1987 г. 0 крупных городах и столицах союзных республик (в Москве, Ле­нинграде, Киеве, Ташкенте и др.) появились правила о порядке проведения собраний, митингов, демонстраций и иных массо­вых мероприятий в общественных местах. Союзный акт был при­нят позже, почти год спустя, и основывался на опыте местных Советов. Интересно отметить, что российский Федеральный 3а­кон «О митингах, шествиях, демонстрациях и пикетированиях, принятый парламентом, не подписывается Президентом под самыми невероятными предлогами уже много лет. Теперь, когда демонстрации обратились против тех, кто пришел к власти на их первой волне, такой закон вновь стал невыгоден.

Меняющаяся на глазах жизнь предопределила принятие це­лой серии важнейших нормативных актов — законов о государ­ственном предприятии, о расширении прав трудовых коллекти­вов, о создании рабочего контроля профсоюзов, об обязаннос­тях и правах внутренних войск при охране общественного порядка. Борьба с бюрократизмом, славословием и парадностью потребо­вала введения аттестации ответственных работников аппарата советских и общественных органов, изменения порядка пред­ставления к государственным наградам. В итоге после выработки концепции поэтапного осуществления реформы политической системы Верховный Совет приступил к созданию правовой базы для ее реализации. В декабре 1988 г. были приняты новая редак­ция Конституции СССР и новый Закон о выборах народных де­путатов СССР.

Всего же с апреля 1985г. по июнь 1989г. на уровне Союза ССР было принято 38 актов, содержащих нормы государственного права (в это число не входят постановления Президиума Верхов­ного Совета СССР, обобщающие практику деятельности Сове­тов народных депутатов различных уровней). Вся эта законода­тельная работа велась старыми привычными методами, когда полуторатысячный традиционно пассивный и послушный выс­ший орган государственной власти собирался на кратковремен­ные сессии и в основном утверждал указы своего же Президиума. Неудивительно, что из 17 государственно-правовых законов, при­нятых этим парламентом за последние три с половиной года его деятельности, 10 были указами, утвержденными законом. И если раньше подобная практика являлась закономерным проявлени­ем государственной политики, то во время перестройки она ста­ла просто вынужденной мерой: с одной стороны, в стране нара­стала жажда права, с другой появилась необходимость опера­тивного реагирования на процессы, происходящие в обществе. Именно тогда было особенно остро осознано, насколько нам необходим активный работающий парламент.

Половинчатость принимавшихся в 1985-1989 гг. законодатель­ных мер особенно наглядно можно проиллюстрировать на при­мере Закона «О порядке обжалования в суд неправомерных дей­ствий должностных лиц, ущемляющих права граждан»22, кото­рый предусматривал возможность обжалования индивидуальных актов должностных лиц, хотя по статистике большинство жалоб приходилось именно на решения коллегиальных органов (в ос­новном решения местных Советов и их исполкомов). Старой мо­делью организации работы Верховного Совета СССР обусловле­на и некоторая хаотичность законодательной деятельности. Ак­тов принималось много, в то время как подробный и широко обнародованный план законодательных работ 1986г. не был вы­полнен по многим позициям. Слишком многочисленный, чтобы быть работоспособным, собирающийся на кратковременные сес­сии депутатский корпус просто не мог освоить такой объемный пакет законопроектов, тем более что на повестке дня все чаще стояли вопросы оперативного характера.

Вместе с тем совершенствование конституционного законо­дательства в первые три года перестройки составило добротную основу для его коренной реконструкции, глубокого и масштаб­ного пересмотра, начатого I Съездом народных депутатов СССР. Основным результатом пройденного пути явилось создание но­вой правовой инфраструктуры действия Конституции и также реальных правовых гарантий для продолжения начатого движе­ния и последовательного наращивания его темпов.

Особенности источников. Интересно, что среди видов источ­ников государственного права в этот период вновь появляются совместные постановления. Но это уже не те «административ­но-командные двойники» — постановления ЦК и Совмина, ко­торые так часто принимались по любым вопросам как в сталин­ские, так и в брежневские времена. Два из них соединяют в себе решения государственных органов Президиума Верховного Совета и Совета Министров СССР (план законодательных ра­бот); одно — «тройник» — постановление ЦК КПСС, Прези­диума Верховного Совета и Совета Министров СССР «О мерах по дальнейшему повышению роли и усилению ответственности Советов народных депутатов за ускорение социально-экономи­ческого развития в свете решений XXVII съезда КПСС»; а одно вообще уникальное — совместное постановление двух государ­ственных и трех общественных органов — Президиума Верхов­ного Совета и Совета Министров СССР, ЦК КПСС, ВЦСПС, ЦК ВЛКСМ «О введении аттестации работников аппарата советских и общественных органов»23. Это явление достаточно ярко свидетельствует о том, что нормотворчество выходит за пределы чиновничьих кабинетов, а положения Конституции о расширении участия граждан и общественных организаций в принятии государственно-властных решений постепенно во­площаются в жизнь.

В это же время происходят значительные изменения в отно­шениях с зарубежными странами. Подписываются и ратифици­руются СССР международные конвенции по правам человека Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижаюших достоинство видов обращения и наказания и Кон­венция против апартеида в спорте. Существенным шагом вперед стал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 10 февраля 1989г. о признании Советским Союзом юрисдикции Междуна­родного суда ООН, в соответствии с которым с ратифицирован­ных конвенций была снята часть оговорок24.

Развитие конституционного законодательства в 1989-1991 гг.

С избранием и началом деятельности нового корпуса народ­ных депутатов закончился подготовительный период перестрой­ки. Началось проведение в жизнь реформы политической и пра­вовой систем. Но это была лишь внешняя, видимая всем сторона медали. Как ни парадоксально, но именно с началом работы Вер­ховных Советов СССР и РСФСР связано начало разрушитель­ных процессов, которые привели к устранению с мировой арены и расчленению великой страны, показавшей возможность ино­го, чем на Западе, пути развития и обладавшей огромным, опас­ным для него экономическим, интеллектуальным и военным по­тенциалом. Сейчас, анализируя все произошедшее, уже можно с достаточной долей уверенности предположить, что оба Верховных Совета с самого начала были обречены. При определенном разви­тии ситуации им была отведена особая роль в заранее написанном сценарии, которая заключалась в легитимизации преобразований, приведших к трагедии. Они ее выполнили. В большинстве своем бессознательно и искренне. А когда начали сознавать всю опас­ность наступающих перемен, стали ненужной и вредной помехой для реформаторов. В этом плане народные депутаты СССР оказались более наивными и позволили манипулировать собой вплоть до ареста своего Председателя и самороспуска (по М.В. Баглаю, легитимного свержения). Наученные горьким опытом своих союзных коллег, народные депутаты РСФСР повели себя менее покладисто и более своенравно. В итоге указами Б.Н. Ельцина российские парламентарии были признаны «преступными эле­ментами» и «вооруженными бандитскими формированиями»25 Здание парламента было расстреляно, депутаты досрочно лише­ны полномочий в принудительном порядке, а Председатель Вер­ховного Совета и вице-президент арестованы.

Так все это видится по прошествии времени. Но тогда, весной 1989г., после выборов, проведенных на альтернативной основе, невиданно поднявших интерес людей к деятельности Советов всех уровней, было ощущение праздника и торжества свободы. Ко­нечно, депутаты не сразу стали настоящими парламентариями. Им потребовалось более полугода, чтобы отойти от предвыбор­ной митинговости, научиться вникать в суть проблем и не тра­тить время по мелочам, исправлять как прошлые, так и свои же собственные ошибки. Но в результате все увидели неравнодуш­ный, конструктивный, деятельный Верховный Совет.

Этому во многом способствовали новая структура и организа­ция работы высших органов государственной власти страны. Во-первых, чрезвычайно удачным оказалось в сложной, даже, можно сказать, взрывоопасной политической, экономической, социаль­ной ситуации сочетание самого широкого представительства на Съезде народных депутатов СССР и небольшого (почти в три раза меньше прежнего), а значит, работоспособного Верховного Сове­та. Во-вторых, ушла в прошлое функциональная обезличенность палат, что дало возможность более глубокого сопоставления и уче­та общесоюзных и национальных интересов. В-третьих, продол­жительные сессии, постоянно работающие комитеты и комиссии позволили депутатам всесторонне прорабатывать каждый вопрос.

У депутатов практически не было готовых рецептов и отрабо­танных процедур деятельности. Многие на первый взгляд самые простые парламентские вопросы решались по ходу их возникно­вения, в процессе работы, начиная от порядка голосования, оп­ределения кворума, освещения заседаний средствами массовой информации, мер по защите от нажима меньшинства и в то же время создания гарантий прав меньшинства т.д. Все эти механиз­мы рождались в муках и спорах. Тем же поистине тернистым путем проходили республиканские и местные органы власти. Верховные Советы автономных республик, краевые, област­ные Советы, да и многие местные Советы скопировали для себя схему «Съезд — Верховный Совет» и начали работать по прин­ципу периодически собираемых «больших» Советов и постоянно функционирующих Советов «малых». Их опыт как постоянно действующих органов народного представительства на местах тоже нарабатывался нелегко. Союзный же парламент постепенно на­бирал темп работы: из 60 законов, созданных за первый год его деятельности, 33 были приняты только на одной, третьей сессии Верховного Совета СССР в феврале-июне 1990 г.

Всего с 25 мая 1989 г. по 14 июня 1990 г. высшие органы госу­дарственной власти страны приняли 375 правовых актов, из них около ЮО нормативных. Сделано было много. Но если оценивать эту большую работу в контексте всей предполагаемой реформы, то можно сказать, что была заложена только первая лента фунда­мента нового правового здания. Этим фундаментом стали в ос­новном источники советского государственного права: из 100 ак­тов более 60 (среди них 39 законов) содержали государственно-правовые нормы. Анализ всех этих актов позволяет выявить некоторые тенденции развития конституционного законодатель­ства в этот период.

Главная тенденция состояла в изменении подхода к законо­творчеству в целом, в совершенствовании законодательного про­цесса, что позволило повысить качество нормативных актов и обеспечить более глубокую проработку вопросов, подлежащих правовому регулированию. Если раньше формирование отдель­ных правовых институтов растягивалось на годы, новые нормы начинали действовать рядом с безнадежно устаревшими, прихо­дилось постоянно «латать и паять» несоответствия и дырки в за­конодательстве, то нормотворческая практика конца 80-х гг. сви­детельствует о переходе к комплексному регулированию целых групп общественных отношений. Так были приняты пакеты нор­мативных актов о статусе судей, о налогах, о пенсионном обес­печении различных категорий граждан, восемь законов о нацио­нально-государственном устройстве.

В ходе всесторонней проработки и оценки состояния право­вого регулирования определенных групп общественных отноше­ний выявилась масса вопросов, о существовании которых все знали, но многие годы делали вид, что их нет. Хотя именно они усиливали социальную напряженность в стране и требовали не­медленного решения. Поэтому наряду с глобальной расчисткой законодательства принимались неотложные меры, направленные на развязывание наиболее тугих социальных узлов, таких, как пенсионное обеспечение, поддержание семьи, укрепление об­щественного порядка, разрешение национальных конфликтов.

Бурное развитие правоприменительной практики поставило депутатов перед необходимостью оперативной корректировки действующих нормативных актов. Причем парламент старался не идти по пути последовательных трансформаций, не вносил бес­конечные изменения и дополнения. Были приняты новые зако­ны о гражданстве, о предприятиях в СССР26, готовился новый Гражданский кодекс. Все это сочеталось с ревизией действую­щего законодательства и отменой большого числа устаревших нормативных актов27. Сокращение множественности законода­тельства осуществлялось также путем консолидации. Например, положения о порядке работы с наказами избирателей, регулиро­вавшиеся отдельным нормативным актом, совершенно обосно­ванно и закономерно были включены в законы о статусе народ­ных депутатов.

Безусловно, позитивным фактором являлось то, что законо­дательная деятельность имела в своей основе плановое начало. Хотя сами формы и принципы планирования претерпели суще­ственные изменения, Верховный Совет СССР использовал в ос­новном текущее планирование с перспективой минимум на сес­сию, максимум на год. С одной стороны, это дисциплинировало деятельность парламента, с другой — обеспечивало гибкость и динамизм законоподготовительной работы. Помимо этого выпол­нялись многие позиции прошлых законодательных программ: был принят намеченный еще на 1986 г. Закон о печати и других сред­ствах массовой информации, подготовлен проект Закона о Ко­митете государственной безопасности.

Конституционные реформы. Особой чертой развития консти­туционного законодательства в эти годы являлась перманентная конституционная реформа. Она, как уже говорилось, отчасти была связана с тем, что жизнь, двинувшись вперед большими преоб­разующими шагами, начала обгонять установления Основного Закона. Однако для некоторых изменений Конституции были и другие причины.

В первую очередь это касается введения поста Президента СССР. На эту тему за последнее десятилетие написаны буквально горы специальных исследований, высказано бесконечное количество предположений и обоснований о причинах появления этого го­сударственно-правового института28. Говорилось и о вакууме вла­сти, и о необходимости усиления контроля за реализацией за­конов, и об укреплении Союзного центра, и о многом другом.


Однанако большинство из доводов, особенно с позиции прошедших лет, представляется малоубедительным. Недаром и в Вер­ном Совете, и на III Съезде народных депутатов СССР в марте 1990г. вопрос об учреждении должности Президента вызвал не только оживленные прения, но даже острую политическую конфронтацию. В течение двух дней ведущие ученые и руковод­ство Верховного Совета уговаривали депутатов. И в итоге угово­рили29. Хотя президентская модель никоим образом не вписыва­юсь в схему советской формы правления и ее введение, похоже, никакими особыми причинами вызвано не было. Вернее, причи­ны, конечно, были. Но только не государственные, а сугубо лич­ные. К их разгадке ближе всего подошел С.А. Авакьян. Он выра­зился весьма аккуратно, но достаточно точно: «Пост Генсека ут­ратил былое влияние, а должность Председателя Верховного Совета СССР не очень-то позволяла развернуться. Пост Прези­дента давал простор деятельности... Он помогал лидеру освобо­диться от опеки «родной» партии. Нацеленный на реформы ли­дер должен был каждый свой шаг сверять с Политбюро ЦК КПСС и при этом опасаться, что его не только свергнут с партийного поста, но и с должности Председателя Верховного Совета СССР»30. Думается, можно сказать еще четче: Горбачев панически боялся потерять власть. Его авторитет в партии начал стремительно па­дать. В любой момент он мог лишиться всего достигнутого. В том числе славы «великого Горби» за рубежом, которая автоматичес­ки сопутствовала его должностям. Кстати, этим же объясняются и безальтернативные выборы народных депутатов от КПСС, ког­да на 100 мест в парламенте было выдвинуто ровно 100 кандида­тов. И это в то время, когда именно партия ратовала за повсеме­стную избирательную альтернативу. Но если бы кандидатов было хотя бы на одного больше, одним неизбранным мог стать имен­но Горбачев. По крайней мере, такие предположения высказыва­ли члены ЦК в кулуарах Пленума.

Так или иначе, но 14 марта 1990г. был принят Закон СССР «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР»31. Со­гласно Закону, Президент становился главой Советского госу­дарства. На будущее его выборы были предусмотрены как пря­мые и всеобщие. Однако избрание первого (и последнего) Пре­зидента СССР произошло на Съезде народных депутатов СССР.

По мартовской реформе институт президента был максимально, насколько это вообще возможно, вписан в советскую форму прав­ления. Но очень скоро он начал эволюционировать в сторону расширения президентских полномочий и выведения его из-под контроля представительных органов. 26 декабря 1990 г. после бур­ных дебатов IV Съезд народных депутатов СССР принял Закон «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Зако­на) СССР в связи с совершенствованием системы государствен­ного управления»32. Правительство — Совет Министров СССР — переименовывалось в Кабинет Министров и становилось орга­ном при Президенте.

Естественно, республики скопировали и само нововведение, и его эволюцию, и в первую очередь РСФСР. Ельцин не мог допустить, чтобы его непосредственный противник «обошел его на повороте». Только он поступил умнее — заручился поддерж­кой населения: пост Президента РСФСР был учрежден Всерос­сийским референдумом 17 марта 1991 г., на котором 69,85% из­бирателей высказались за его введение. В итоге учреждение поста Президента внесло чудовищную путаницу в функционирование стройной и отлаженной системы государственных органов, в иерархию нормативных актов и привело ко многим не просто негативным, но трагическим последствиям для страны и ее госу­дарственности. Видимо, недаром в 1936 г. И.В. Сталин, уже име­новавшийся «великим вождем» и сосредоточивший в своих руках все нити реальной власти, был против создания должности Пре­зидента. В докладе о проекте Конституции СССР 1936 г. он ска­зал: «По системе нашей Конституции в СССР не должно быть единоличного президента, избираемого всем населением, нарав­не с Верховным Советом, и могущего противопоставлять себя Верховному Совету»33. Великий Диктатор в этом, как и во мно­гих других случаях, оказался прав.

Почти с самого начала работы на Съезде народных депутатов СССР появилась так называемая «демократическая оппозиция» Межрегиональная депутатская группа. Ее сопредседателями были Б.Н. Ельцин, Ю.А. Афанасьев, А.Д. Сахаров, В.А. Пальм. Имен­но этой группе обязаны своими последующими политическими карьерами такие личности, как А.А. Собчак, Г.Э. Бурбулис, Г.Х. Попов, Г.В. Старовойтова, С.Б. Станкевич и многие другие. На II Съезде в декабре 1989 г. группа открыто заявила о своем про­тивостоянии с «большинством». Выступая на заседании 21 декабря, Ю. А. Афанасьев зачитал заявление к Съезду от имени 140 депутатов в котором призвал к немедленному переходу к рыночным отношениям в экономике, отказу от государственной монополии на землю и недра, изменению форм собственности и выве­дению республик из подчинения центру.

Тогда, в декабре 1989 г., страсти на Съезде удалось остудить. В выступлениях других депутатов прозвучали призывы к более ос­торожным, продуманным и умеренным действиям. «Вопрос о собственности — это жизненный нерв экономики, — говорил депутат С.А. Медведев, — его легко перерезать, приведя эконо­мику к параличу. Такое уже было в нашей истории, и можем ли мы позволить все это повторить? Не лучше ли учесть опыт и уроки истории и признать взвешенность подхода нашего прави­тельства? Конечно, можно раздать землю еще до весны, только будет ли что считать по осени? Скорее всего, ни у кого уже не будет возможности топтать на трибуне даже статистических ку­риц»34. В итоге II Съезд народных депутатов пришел к выводу о нецелесообразности поспешной корректировки главы Конститу­ции об экономической системе до принятия Закона о собствен­ности в СССР. Однако он уполномочил Верховный Совет разра­ботать и принять такой закон. Верховный Совет поручение вы­полнил. Закон «О собственности в СССР»35 был принят 6 марта 1990г., а уже 14-го числа того же месяца на его основе были внесены изменения в Основной Закон страны36. Из Конститу­ции было исключено положение, согласно которому основу эко­номической системы СССР составляет социалистическая соб­ственность в форме государственной (общенародной) и колхоз­но-кооперативной. Главной становилась собственность граждан, с серьезным расширением ее объектов, включая средства произ­водства. Таким образом, под видом реформирования социализма постепенно создавались экономические предпосылки для возрож­дения эксплуататорских классов.

Наверное, тогда сразу надо было всерьез задуматься о соотношении понятий «революция» и «реформа». Ведь проводимые с весны 1990 г. преобразования фак­тически балансировали между одним и другим. Они могли пойти как по пути совершенствования существующей экономики, так и по пути постепенного, по­следовательного слома устоев и принципов советской социалистической государ­ственности. Даже ближайший сподвижник Горбачева Г.Х. Шахназаров впоследствии вынужден был признать: «В большом историческом плане это — контрреволюция»37. Но оценить все происходящее можно было лишь по мере накоплении, когда начали меняться качественные характеристики государства. Эти изменения были осмыслены и сформулированы в конце июля 1991 г. на Пленуме ЦК КПСС. На нем в докладе Председателя Верховного Совета СССР было сказано: «Мы подошли к водоразделу, когда каждый из нас должен определить свою позицию... Ответить — стремимся ли мы к обновленному социализму, строю социальной справедливости и социальной защищенности человека труда, или сворачиваем к обществу, в котором социализма быть не может. Нам надо ответить, остаемся ли мы, двигаясь к смешанной, многоукладной экономике, на позициях приоритета общественных форм собственности либо этим приоритетом является частная собственность. Выбирая рыночную экономику, мы должны ясно сказать, является ли рынок целью или это средство для достижения благосостояния людей. Да и каким должен быть переход к рынку — диким и стихийным или регулируемым и управляемым? Твердо и четко надо ответить,какой мы видим нашу страну в будущем: союзным государством, обновленной федерацией равноправных и суверенных республик либо аморфным конфедеративным союзом государств с различными законами, банками, таможнями, сотнями тысяч беженцев»38. Но, к сожалению, ответов на поставленные вопросы коммунисты дать не успели: менее чем через месяц в стране произошел антипартийный переворот. Итоги же «реформации» Горбачева очень выразительно подвел историк В.В. Согрин: «К концу его пребывания на президентском посту принятое им к реформированию общество лежало в руинах»39.

Еще одной конституционной новеллой весны 1990г. стало изменение ст. 6 Основного Закона СССР — она стала «много­партийной». Сторонникам радикального реформирования не уда­лось добиться полного исключения упоминания о КПСС из Кон­ституции, но принципу однопартийности был положен конец. Соответственно получила новую редакцию и ст. 51 Конституции, посвященная праву граждан на объединение.

В республиках, в особенности в РСФСР, параллельно шел свой собственный непрерывный конституционный процесс40. Причем он был более радикален, поскольку, во-первых, учитывал опыт федерального центра, а во-вторых, был направлен на конфронта­цию с ним. Заведомый разрушитель всегда свободнее в действии и в маневре.

Виды источников. Большие изменения, произошедшие в госу­дарственном праве за годы перестройки, затронули не только его содержательную часть, но и виды источников отрасли. Одной из наиболее ярких отличительных черт развития конституционного законодательства является принятие целого ряда конституци­онных законов. Причем как непосредственно изменяющих и дополняющих Конституцию41, так и самостоятельных нормативных ктов. Это Основы законодательства Союза ССР и союзных рес­публик о земле, Закон о собственности в СССР, Закон о разгра­ничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федера-пии новый Союзный договор. Некоторые ученые могут возра­зить, что у нас, дескать, и раньше помимо Конституции существовали самостоятельные конституционные законы. Не всту­пая с ними в полемику, хочется все же подчеркнуть, что долгое время кроме Конституции и законов о ее изменении и дополне­нии в советском законодательстве не было других законов со столь ярко выраженным конституционным содержанием. Достаточно вспомнить второй Съезд народных депутатов СССР, пришедший к выводу о нецелесообразности корректировки главы Конститу­ции об экономической системе до принятия Закона о собствен­ности в СССР. И даже тот немаловажный процедурный момент, что законы эти были приняты Верховным Советом (принятие Конституции — прерогатива Съезда), нисколько не умаляет их значения. Верховный Совет был специально уполномочен Съез­дом на их разработку и принятие. Наряду с союзными было при­нято немало республиканских конституционных законов. При­чем некоторые из них являлись конституционными не только по сути, но и по названию, например Конституционный Закон Азер­байджанской ССР «О суверенитете Азербайджанской Советской Социалистической Республики»42. Конституционными являлись также республиканские декларации о государственном сувере­нитете и декреты о власти.

Появление конституционных законов в моноконсти­туцион­ной системе законодательства — явление закономерное, свиде­тельствующее о времени больших перемен. Они возникают в период, предшествующий принятию первой (во вновь образовав­шемся государстве) Конституции, или знаменуют собой изменение формы государства, переход к новой обшественно-экономической формации. И впоследствии либо целиком инкорпорируются в текст Основного Закона, либо корректируют отдельные принципиальные положения Конституции действующей. Как стали частями Конституции РСФСР 1918г. и Конституции СССР 1924 г. первые декреты Советской власти и другие важнейшие нормативные акты.

Новым видом источников государственного права являлись акты Съезда народных депутатов СССР, съездов народных депу­татов союзных республик. По форме это законы, постановления, декреты, декларации и заявления. Так, Съездом народных де­путатов СССР за первый год его функционирования было при­нято семь законов43. Все они содержали государственно-право­вые нормы.

Создание новых государственно-правовых институтов (пре­зидентства и конституционного надзора) также повлекло за со­бой появление новых источников отрасли — нормативных указов главы государства и заключений Комитета конституционного над­зора СССР.

Что касается заключений Комитета конституционного надзо­ра, то все они были направлены на реализацию положений Кон­ституции, однако не все они являлись источниками государствен­ного права. Связано это с особенностями предмета правового регулирования отрасли, с тем, что некоторые общественные от­ношения государственное право регулирует не в полном объеме, а лишь в определенной части — устанавливает их основы и прин­ципы. В этих случаях государственно-правовые нормы действуют опосредованно через другие отрасли права. Следовательно, и зак­лючения Комитета конституционного надзора о механизме их реализации являются источниками других отраслей, например, заключение «О несоответствии норм законодательства, исклю­чающих для ряда категорий работников судебный порядок рас­смотрения индивидуальных трудовых споров, положениям Кон­ституции СССР, законам СССР, международным актам о правах человека»44. Другую часть общественных отношений государствен­ное право регулирует в полном объеме. Это отношения, возника­ющие в процессе осуществления государственной власти и реа­лизации основных политических прав и личности. Заключения Комитета конституционного надзора по таким вопросам являются источниками отрасли (заключение «Об Указе Президента СССР от 20 апреля 1990 года «О регламентации проведения массовых мероприятий на территории города Москвы в пределах Садового кольца»45).

Место указов Президента СССР в иерархии нормативных ак­тов было четко определено Конституцией СССР (ст. 127). В со­ответствии с Основным Законом страны они могли быть либо подзаконными нормативными актами, либо актами правопри­менительными. Причем число правоприменительных указов, ес­тественно, должно было быть большим, нежели количество нор­мативных. Они принимались по широкому кругу вопросов ис­ключительной компетенции главы государства — награждение, решение вопросов гражданства и др. Нормативные указы в силу преимущественно оперативного характера компетенции Прези­дента должны были встречаться реже. Однако Президент считал иначе: на VI Съезде народных депутатов СССР (декабрь 1990 г.) он запросил предоставление ему дополнительных полномочий и получил их. Теперь он мог принимать указы по самому широко­му кругу вопросов. Часть из них являлись источниками государ­ственного права, например Указ об образовании нового органа государственного управления — Фонда государственного имуще­ства Союза ССР, Указ о регламентации проведения массовых мероприятий на территории Москвы в пределах Садового коль­ца46 (временное приостановление действия данного Указа Коми­тетом конституционного надзора СССР не умаляет его значения как источника права). Помимо правоприменительных и норма­тивных указов Президент во исполнение п. 5 ст. 127 принимал акты рекомендательного, полунормативного характера, содержа­щие поручения высшим органам государственной власти и уп­равления Союза ССР по совершенствованию правового регули­рования в различных областях и концепцию такого регулирова­ния (например, Указ о демократизации и развитии телевидения и радиовещания в СССР)46.

Особенностью источников государственного права в первые месяцы работы новых представительных органов всех уровней клялось использование прецедентно-обычной формы установления процедуры их деятельности. Тогда при отсутствии правового регулирования создавались процессуальные прецеденты, которые очень быстро перерастали в правовые обычаи, а затем эти обычаи также оперативно корректировались и санкционировались во временных актах, действовавших вплоть до принятия регламен­тов соответствующих Советов.

Среди традиционных источников государственного права пре­валировали, как и в другие периоды, законы, принятые Верхов­ным Советом СССР, Верховными Советами субъектов федера­ции. На уровне Союза ССР законы, принятые в 1989-1991 гг., составляют более 60% всех актов, содержащих государственно-правовые нормы. Причем если раньше значительная их часть яв­лялась утвержденными законом указами Президиума Верховного Совета, то теперь последние практически утратили свое значе­ние в системе законодательства, поскольку изменились функции не только самих высших органов власти, но и их постоянно дей­ствующих органов48.

С изменением порядка организации и деятельности пред­ставительных органов существенно увеличилось число норма­тивных государственно-правовых решений, принимаемых Вер­ховным Советом СССР в форме постановлений. Часть из них была направлена на конкретизацию действующих законов СССР (на­пример, пять постановлений к Закону о статусе судей в СССР)49. Постановлениями регулировались многие процедурные вопро­сы, а также вопросы обеспечения деятельности парламента (на­пример, постановления «О порядке принятия решений Вер­ховным Советом СССР и его органами», «О порядке освеще­ния заседаний Верховного Совета СССР, его комитетов и комиссий палат средствами массовой информации», «О во­просах, связанных с определением кворума заседаний Верхов­ного Совета СССР и его палат», «О временном положении об обеспечении народных депутатов СССР», «Об обеспечении, обслуживании и охране Президента СССР» и др.)50. Постанов­лениями Верховного Совета СССР оформлялись также планы законодательных работ51.


Подготовка к разрушению Союза

и конституционное законодательство

В 1989—1990 гг. перед союзным центром встала новая сложная задача. Речь шла о сохранении единой союзно-республиканской правовой системы, о нормальном соотношении союзных и рес­публиканских законов и их иерархии. Надо сказать, что концу 80-х гг. институт национально-государственного устройства пре­бывал в крайне запущенном состоянии, а сами национально-государственные отношения находились в условиях предкризис­ных, быстро переросших в кризис.

За пятьдесят с лишним лет в сложной по национальному со­ставу стране вопрос о корректировке федеративных отношений с участием всех субъектов федерации ни разу не ставился. С 1922 г. субъектный состав Союза увеличился в несколько раз. В СССР вступили страны Балтии с сильными республиканскими тради­циями западного образца. После Конституции СССР 1924 г. было принято два федеральных Основных Закона, но не было внесено ни единой поправки в Договор об образовании СССР. Союзное руководство закрывало глаза на то, что федерация, построенная по национальному принципу, да еще с весьма условными грани­цами компактного проживания отдельных национальностей — проблемное и взрывоопасное образование, требующее особой политической деликатности и гибкости. Хотя об этом постоянно напоминала мировая практика развития государственности. Но гораздо спокойней было произносить ничего не значащие речи о Дружбе народов и о нерушимости Союза, чем решать трудные межнациональные проблемы и утрясать разногласия.

Помимо этого кризисному состоянию национально-государ­ственных отношений способствовали чрезмерный централизм в Управлении, многолетнее недостаточное внимание союзных ор­ганов к интересам экономического и социального развития рес­публик, к рациональному использованию их природных ресур­сов, факты неуважения к национальной культуре, языку и обы­чаям. Жесткая реакция союзных властей на любой, порой даже мелкий, всплеск национальных чувств только еще больше заго­няла их в подполье, и таким путем создавался эффект постоян­но тлеющего торфяного болота52. Именно поэтому в 1989-1990 гг. Верховным Советом СССР был принят пакет фундаментальных актов в области федеративного устройства. Этими актами были законы «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации», «О порядке решения вопросов, свя­занных с выходом союзной республики из СССР», «О языках народов СССР», «Об основах экономических отношений Со­юза ССР, союзных и автономных республик»53. Помимо этого осуществлялось оперативное регулирование предельно обострив­шейся национальной ситуации в стране, принимались меры по укреплению гарантий прав и безопасности граждан различных национальностей (Законы «Об экономической самостоятельно­сти Литовской ССР, Латвийской ССР и Эстонской ССР», «Об усилении ответственности за посягательства на национальное равноправие граждан и насильственное нарушение единства Союза ССР», «О свободном национальном развитии граждан СССР, проживающих за пределами своих национально-государ­ственных образований или не имеющих их на территории СССР»)54.

Был образован специальный орган управления — союзно-рес­публиканский Государственный комитет по национальным во­просам, прообразом которого явился входивший в ленинский Совет Народных Комиссаров Наркомат по делам национально­стей55. Наряду с чисто нормативными актами Верховный Совет принял важный политико-правовой документ — Декларацию о признании незаконными и преступными репрессивных актов против народов, подвергшихся насильственному переселению, и обеспечении их прав56. И как заключительный аккорд началась разработка проектов Союзного договора.

Однако, несмотря на все усилия союзного центра, в субъектах федерации шел совершенно иной процесс. Если в течение 1988-1989 гг. о своей независимости заявили только три союзные рес­публики (Эстония, Латвия и Азербайджан), Литва объявила не­законным свое присоединение к СССР в 1940г., а Грузия при­няла поправку к Конституции, предусматривающую право «вето на союзные законы, то летом 1990 г. страну охватила чрезвычай­но вирулентная эпидемия, названная парадом суверенитетов. В июне, июле и августе суверенитеты провозгласили еще восемь союзных республик (Россия, Узбекистан, Молдова, Украина, Белоруссия, Туркмения, Армения и Таджикистан)57. В конце лета осенью та же «зараза» поразила автономии. Декларации о суве­ренитете приняли Северо-Осетинская, Карельская, Коми, Та­тарская, Абхазская, Удмуртская, Башкирская, Бурятская, Кал­мыцкая, Марийская, Чувашская АССР и др. Помимо этого были образованы Гагаузская Республика в составе СССР (Молдова) и Приднестровская Молдавская ССР. Чукотский и Ямало-Ненец­кий автономные округа, Горно-Алтайская автономная область объявили о своем суверенитете и статусе автономных республик, провозгласил суверенитет Иркутский регион58. В то лето страни­цы юмористических изданий пестрели карикатурами, на кото­рых были изображены суверенные переулки, суверенные дома, суверенные квартиры, суверенные «человеки» и много-много полосатых столбов с надписями типа «государственная граница суверенного тупика».

Чего хотели республики, провозглашая полный государствен­ный суверенитет как «верховенство, самостоятельность и полноту государственной власти» в границах своих территорий, как «не­зависимость во внешних сношениях» и устанавливая верховенст­во республиканских законов над законами Союза?59 В то время как Европа стирала границы между государствами, СССР воз­вращался к феодальной раздробленности и национальной замк­нутости. Если «там» готовились пустить пограничные столбы на дрова, то у нас валили вековые деревья государственного един­ства, чтобы отгородиться друг от друга. «Они» практически лик­видировали таможенную службу — мы, наоборот, стремились ее организовать чуть ли не в каждом областном центре. Страны Евросоюза вырабатывали единое надгосударственное законода­тельство. Мы же не могли навести порядок в рамках единого государства.

Общеизвестно, что абсолютный суверенитет субъектов феде­рации — нонсенс, нелепица. Он может быть только ограничен­ным. Другой вопрос, в какой мере и кем. Речь идет о доброволь­ной передаче республиками определенного ими самими объема прав и полномочий в ведение центра, т.е. о самоограничении своего суверенитета в пользу суверенитета федерации в целом и об обеспечении суверенных прав этой федерации, главной гарантией которых является верховенство федеральных законов Республиканский закон может иметь приоритет над союзным только тогда, когда он принят в пределах полномочий республи­ки. Таким же путем обеспечивается и верховенство союзного за­кона: он имеет приоритет, если был принят по вопросам, пере. данным республиками в ведение СССР. Здесь должна жестко со­блюдаться «юридическая симметрия»60.

Но декларации о суверенитетах прямо противоречили этому безусловному признаку федерации. Они не только провозглаша­ли верховенство республиканских актов, но и устанавливали пра­вила, в соответствии с которыми союзные законы могли дей­ствовать на территории республики лишь после их ратификации (Молдова) или утверждения (Узбекистан) республиканскими органами власти. Или вообще применялась расплывчатая, удоб­ная для любой трактовки формула: «Верховный Совет Грузинс­кой ССР приостанавливает на территории Грузинской ССР дей­ствие законов СССР и подзаконных актов СССР, если признает, что они не соответствуют интересам республики, внося одновре­менно в Комитет конституционного надзора СССР и в орган, издавший закон или подзаконный акт, предложение о приведении этих актов в соответствие с интересами республики» (ст. 77 Кон­ституции Грузинской ССР)61. Вот так. Еще и предложение о «приведении в соответствие»! Подобную новеллу правового ре­гулирования федеративных отношений не грех занести в учеб­ники как предостережение на будущее для тех, кто забудет о том, как республиканский партийный князек, зарвавшийся но­менклатурный губернатор, распоясавшийся хозяйственник мо­жет, прикрываясь заявлениями о защите национальных интере­сов, игнорировать ослабший федеральный центр. Гениальный провидец М.Е. Салтыков-Щедрин задолго до описываемых со­бытий сформулировал возможное правовое регулирование аналогичных ситуаций. В его «Истории одного города» градоначаль­ник города Глупова Василиск Семенович Бородавкин написал Устав «О нестеснении градоначальников законами», первый и един­ственный параграф которого гласил: «Ежели чувствуешь, что за­кон полагает тебе препятствие, то, сняв оный со стола, положи под себя. И тогда все сие, сделавшись невидимым, много тебя в действии облегчит»62.

Источником опасной «суверенной инфекции» 1990г. стала Россия, I Съезд народных депутатов которой собрался 16 мая и «же 12 июня принял упомянутую Декларацию63. Прошло неко­торое время, и многие депутаты парламента России вынуждены были признать, что именно с тех пор началось массированное разрушение союзного государства в политическом, экономичес­ком и военном отношении. «Первый шаг в этом направлении, — говорили депутаты, — сделали мы сами на первом Съезде, из благих побуждений приняв решение о государственном сувере­нитете Российской Федерации... Виноваты мы все. И те наши руководители, которые борьбу против недостатков, а также кон­кретных политиков, находящихся у власти в Союзе, преврати­ли в борьбу против государства и основ этого государства»64. Истинные политические цели так называемой «демократичес­кой оппозиции» были с наибольшей полнотой выражены в до­кументе, внесенном на Съезд группой ленинградских депута­тов — В. Варовым, В. Дмитриевым и И. Константиновым. В пер­вых его строках провозглашалось: «Настоящим декретом Съезд народных депутатов РСФСР заявляет о взятии всей полноты государственной власти на территории РСФСР». Б.Н. Ельцин Декрет о власти поддерживал, но особенно его не педалировал. Он понимал, что сначала власть надо взять. Поэтому Декрет о власти так и не был принят. Однако провозглашенные в нем цели и задачи были фактически реализованы в ходе государ­ственных переворотов 1991 и 1993гг.

Кстати, сама российская Декларация о суверенитете юриди­чески гораздо строже, точнее и аккуратнее многих других. Она представляет собой итог сложного политического компромисса. С одной стороны, в нее вошли положения о суверенитете РСФСР, «добровольной» передаче вопросов в ведение Союза ССР, прямом представительстве РСФСР в других союзных рес­публиках и зарубежных государствах, праве России на выход из состава Союза ССР. С другой — подтверждалось стремление создать правовое государство «в составе обновленного Союза ССР», говорилось об уважении прав других республик и Союза ССР, гражданам гарантировалось сохранение союзного граж­данства, прав и свобод, предусмотренных Конституцией СССР.


В целом по своему содержанию российская Декларация о госу­дарственном суверенитете не шла дальше заявления о намере­нии «быть самостоятельной и жить хорошо». За одним исключе­нием — ст. 5, устанавливавшей верховенство российских зако­нов над общесоюзными.

Но... добрыми намерениями вымощена дорога в ад. Чтобы ни говорили и ни думали инициаторы принятия Декларации о государственном суверенитете РСФСР, пример России имел раз­рушительные последствия. Одна за другой посыпались деклара­ции о суверенитете в союзных республиках — никто не хотел быть «менее суверенным». А затем настал черед парада сувере­нитетов в автономных республиках в составе РСФСР. Первая из них — Декларация о государственном суверенитете Северо-Осе­тинской АССР — была принята еще во время работы Съезда65. В итоге все автономные республики (за исключением Мордо­вии и Дагестана) «суверенизировались». России самой пришлось озаботиться разработкой федеративного договора. Причем она сделала это весьма своеобразно — объявила открытый конкурс «на лучший вариант проекта», образовала жюри и установила премии победителям66.

Федеративный договор признал суверенный статус респуб­лик в составе России. Однако впоследствии, когда Союз уже был разрушен, Россия не захотела быть второразрядным зако­нотворцем. Конституционный Суд РСФСР признал неконсти­туционными положения Декларации о суверенитете Республи­ки Татарстан, ограничивающие действие законов РСФСР на ее территории67. А действующая Конституция Российской Феде­рации, не включившая в себя Федеративный договор, вообще обошда молчанием вопрос о суверенном характере своих субъек­тов, хотя на сегодняшний день лишь в двух конституциях экс-автономий (Ингушетии и Калмыкии) нет указания на их суве­ренный статус.

Парад суверенитетов 1990 г. многие ученые считали в то время недоразумением, поскольку он не вписывался ни в какие циви­лизованные федеративные модели. Именно так характеризовал положения республиканских деклараций о приоритете актов субъектов над актами Союза вице-президент АН СССР академик В.Н. Кудрявцев68. Но он ошибался. О каком недоразумении мог­ла идти речь, если на основе данных норм принимались решения об объявлении ряда союзных законов недействующими (напри­мер, постановление Верховного Совета Грузинской ССР от 20 июня 1990г. «Об оценке ряда законов СССР на основании ст. 77 Конституции Грузинской ССР»)69? Председатель Комитета Верховного Совета СССР по вопросам правопорядка и борьбы с преступностью Ю.В. Голик предупреждал тогда, что односторон­нее провозглашение верховенства законов республики в случае буквального воплощения в практику приведет к немедленному оголению огромного крута общественных отношений, урегули­рованных ныне общесоюзными законами. Некоторые сферы мо­гут оказаться в положении того древнего грека, у которого «из одежды — один меч»70. Но его никто не слушал.

Через два дня после появления российской Декларации о го­сударственном суверенитете, 14 июня 1990 г. Верховный Совет СССР, понимая всю опасность складывающейся ситуации, при­нял Обращение «К высшим органам государственной власти со­юзных и автономных республик», в котором говорилось: «Сегод­ня мы должны преодолеть едва ли не самый драматический ру­беж в истории нашего государства, когда реальной угрозой самому его существованию может стать соблазн поиска выхода из кризи­са в одиночку, без учета интересов друг друга, а следовательно, и страны в целом»71.

Но вопреки призыву союзного парламента 22 июня Съезд народных депутатов РСФСР принял постановление «О разгра­ничении функций управления организациями на территории РСФСР»72. Более того, вслед за декларациями о суверенитете Россия и многие другие республики приняли законы об обеспе­чении экономической основы своей провозглашенной независи­мости. Такими законами фактически упразднялась федеральная собственность и устанавливалась одноканальная система налогооб­ложения. Союз лишался собственных источников существования. Его разрушение надвигалось, как снежная лавина в горах. Апофео­зом 1990 г. стало одновременное принятие 24 октября Закона СССР «Об обеспечении действия законов и иных актов законодатель­ства Союза ССР»73 и диаметрально противоположного ему по содержанию Закона РСФСР «О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР»74.

Ощущение огромной опасности висело над IV Съездом на­родных депутатов СССР, собравшимся в декабре 1990 г. Депута­ты были встревожены. Поименным голосованием они приняли решение о сохранении Союза ССР как обновленной федерации равноправных суверенных республик, о сохранении ее истори­ческого наименования «Союз Советских Социалистических Рес­публик», а также о проведении референдума по вопросу о сохра­нении единства обновляемой советской федерации75.

Как известно, итоги референдума, проходившего 17 марта 1991 г., показали, что судьба Союза далеко не безразлична лю­дям. За сохранение и обновление СССР высказалось 76,4% от общего списочного числа избирателей (из 185,6 млн граждан СССР в референдуме участвовало 148,5 млн человек, или 80%. За сохра­нение Союза проголосовало 113,5 млн человек), т.е. почти 2/3 взрослого населения страны76. Казалось бы, все встало на свои места. Решение, принятое референдумом, может быть отменено только другим референдумом. Однако руководители ряда респуб­лик открыто призывали не считаться с его результатами. Еще в январе 1991 г. представители «Демократической России», собрав­шись на Демократический конгресс в Харькове, приняли реше­ние об упразднении Союза и замене Федерации на Содружество государств. В феврале, незадолго до референдума, пришло сооб­щение о том, что руководители России, Украины, Белоруссии и Казахстана направили своих представителей в Минск, чтобы без участия союзного руководства рассмотреть предложения о созда­нии Содружества, означавшего по сути превращение единого союзного государства в аморфное конфедеративное Сообщество Независимых Государств77. Все эти факты свидетельствуют о том, что идея создания СНГ без союзного центра возникла задолго л" августа 1991 г. Г.Э. Бурбулис, бывший одним из авторов этой идеи, очень сожалел, что ее не удалось тогда реализовать. Сожалел об этом и Б.Н. Ельцин78.

Отдельно надо сказать, что в процесс разрушения Союза проч­но вплелась личная конфронтация и борьба за лидерство между президентами Союза и Российской Федерации. Если бы Б.Н. Ель­цин смог возглавить страну без отстранения М.С. Горбачева, Союз скорее всего не был бы разрушен. Но российский лидер не задумывался об этом. Он действовал старыми партаппарат­ными методами: чтобы убрать человека, надо упразднить орган, который он возглавляет (то, что страна — не орган, ему вряд ли приходило в голову). Не отставали в этой борьбе и лидеры других республик, у которых были свои счеты с центром и Рос­сией. Если же назвать все своими именами без пышных фраз и демагогии, то противостояние с центром заключалось в отчаян­ной борьбе за власть, в которой подлинные интересы населе­ния страны отходили на самый последний план. Так к объек­тивным факторам разрушения Союза добавился мощный субъек­тивный -- личный интерес, метко названный Б. Олейником «национал-карьеризмом».

Не хотелось бы, но справедливости ради еще раз придется повторить: далеко не все, что происходило в федеративных отно­шениях, было обусловлено проблемами, накопившимися в них самих. Это не мания, не фобия и не паранойя. Вот слова одного из апостолов «холодной войны» Аллена Даллеса79, сформулиро­вавшего главные принципы политики Запада по отношению к России: «Посеяв в России хаос, мы незаметно подменим их цен­ности на фальшивые, и заставим их в эти ценности верить. Как? Мы найдем своих единомышленников, своих помощников и со­юзников в самой России. Эпизод за эпизодом будет разыгрывать­ся грандиозная по своему масштабу трагедия гибели самого не­покорного на земле народа, окончательного, необратимого уга­сания его самосознания... Литература, театры, кино — все будет изображать и прославлять самые низменные человеческие чув­ствa. Мы будем всячески поддерживать и поднимать так называ­емых творцов, которые станут насаждать и вдалбливать в человеческое сознание культ секса, насилия, садизма, предательства — словом, всякой безнравственности. В управлении государством мы создадим хаос, неразбериху. Мы будем незаметно, но активно и постоянно способствовать самодурству чиновников и взяточников, беспринципности (курсив мой. — Е.Л.). Бюрократизм и волокита будут возводиться в добродетель. Честность и порядочность будут осмеиваться и никому не станут нужны, превратятся в пережи­ток прошлого. Хамство и наглость, ложь и обман, пьянство и наркоманию, животный страх друг перед другом и беззастенчи­вость, предательство, национализм и вражду народов, прежде всего вражду и ненависть к русскому народу: все это мы будем ловко и незаметно культивировать. И лишь немногие, очень немногие будут догадываться или понимать, что происходит. Но таких лю­дей мы поставим в беспомощное положение, превратим в по­смешище. Найдем способ их оболгать и объявить отбросами об­щества»80 , Длинная цитата. Зато какая! Ни в каких комментариях не нуждается.

 


Три государственных переворота,
или третья буржуазная
революция в России

(российская государственность и конституционное законодательство в 1991-1993 гг.)

История — живых событий лента,
Времен всепоглощающих река.
Каких только лихих экспериментов
Она не повидала за века.
Каких только правителей лукавых
Ее не промололи жернова.
Искателей величия и славы
Не минует забвения трава.
История. Мелькают год за годом,
Но вот экспериментов над народом
Она простить не может никому,
Насилия над дедовским укладом
Народной жизни и народных сил.
Не говори, что знаешь ты, как надо,
Покуда у народа не спросил.

Советскую власть как комплексное понятие «социализм — федерация — Советы» было очень трудно разрушать. Ведь, не­смотря на все свои проблемы и недостатки, такой государствен­ный строй был наиболее близок ментальности населения огром­ной евразийской страны с тремя господствующими коллек­тивистскими религиями (православие, ислам, буддизм). Не случайно некоторые православные священники на волне событий 19911993 гг. называли Святую Троицу первым Советом.

Один из крупнейших в России землевладельцев, бывший член Временного правительства первого состава, обер-прокурор Святейшего Синода В.Н. Львов в публичной лекции, прочитанной в Париже 12 ноября 1921г., объясняя происхождение Советской власти в России, заявил, что «Совет есть осколок общинного управления и потому понятен народу... Советская власть есть национальная революционная власть, созданная самим русским народом. Днем гибели России будет крушение Советской власти, так как никакая власть не в состоянии заменить ее. Рос­сия будет ввергнута в анархию»1. Таким образом, даже люди враждебные большевистской идеологии, но хорошо знавшие ре­волюционную ситуацию в стране, подчас делали весьма инте­ресные признания.

Социализм, видимо, надо было как-то иначе называть, по­скольку страна только-только начала подходить к нему в конце 80-х гг. Он мог бы быть осуществлен при грамотной экономичес­кой реформе. Достижения Советской власти можно и нужно было развивать, модернизировать, совершенствовать. Именно этот путь постепенного развития, использования рыночных рычагов r эко­номике взял на вооружение Китай после крушения мировой со­циалистической системы. И показал превосходные результаты. Нашей же стране была предложена заведомо бездумная схема разрушения всего и вся.

Разрушать Советскую власть было очень трудно. Но тем не менее как форма правления она была разрушена. Для этого пона­добилось два года и целых три государственных переворота, по­следовательно уничтожавших каждую из ее составляющих.

Причем разрушителям для осуществления их задачи не хва­тало внутренних рычагов. Запад не только давал определенные установки, но и финансировал процесс. Разрушение Советской власти — это реализация плана Аллена Даллеса, продолжение «холодной войны» во имя удаления великой державы с чаши весов мировой политики и бизнеса, повлекшее за собой новый передел мира. Россия же, как и предсказывалось, была ввергну­та в анархию.

ГКЧП. Анализируя три государственных переворота 1991-1993 гг., приведших к смене формы государства в нашей стране, нельзя абстрагироваться от ГКЧП. Хотя сам ГКЧП ни к одному из пере­воротов отнести нельзя. Но накопившаяся (искусственно создан­ная) критическая масса нелегитимности в конституционном про­цессе не могла не привести к взрыву, обретшему форму ГКЧП. А провал его стал поводом, уникальным шансом для начала целой серии государственных переворотов, изменивших конституцион­ный строй России. Недаром Председатель Верховного Совета СССР А.И. Лукьянов, анализируя события этого периода, назвал свою книгу «Переворот мнимый и настоящий». Поскольку подобная оценка не совпадает с содержанием большинства современных публикаций, характеристике так называемого «путча», правовых актов и документов, ему предшествовавших и за ним последовав­ших, необходимо уделить специальное внимание.

Сегодня уже нет сомнений в том, что антипартийный переворот планировался заранее. В частности, 20 июля 1991 г. был принят Указ Президента РСФСР „О прекращении деятельности организационных структур политических партий и массовых общественных движений в государственных учреждениях и организациях РСФСР» 2, который можно рассматривать как подготовку к перевороту. О тщательной разработке различных сценариев переворота с удивительным цинизмом поведал Г.Х. Попов в статье «Август девяносто первого»: «Когда мне задолго до путча в первый раз показали как возможные его сценарии, так и наши возможные контрактации, у меня глаза разбежались. Чего тут только не было: и сопротивление в Белом доме, и под Москвой, и выезд в Питер или в Свердловск, и резервное правительство в Прибалтике, и даже за рубежом. А сколько было предложений о сценариях самого путча! И «алжирский вариант» -бунт группы войск в какой-нибудь из республик. Восстание русского населения в республиках. И т.д. и т.п. Но постепенно сценарии «сгущались» и все яснее становилось, что все будет зависеть от роли самого Горбачева: путч будет или с благословения самого Горбачева, или под флагом его неинформированности, или при его несогласии, или даже против него. Самым благоприятным для нас был вариант путча «против Горбачева». ГКЧП из всех возможных вариантов избрал такой, о котором мы могли только мечтать, — не просто против Горбачева, а еще и с его изоляцией. Получив такой прекрасный пас, Ельцин не мог не ответить великолепным ударом»3.

Подводя итоги всесоюзного референдума, Верховный Совет СССР в постановлении от 21 марта 1991 г. подчеркнул, что реше­ние народа, принятое на референдуме, является окончательным, имеет обязательную силу и должно быть в полной мере отражено в проекте Союзного договора4 (далее — Договора). С учетом ре­зультатов референдума были подготовлены три его варианта. В целом они исходили из идеи сохранения федеративного устрой­ства государства. В этих проектах достаточно четко определялись исключительные полномочия Союза, подтверждался приоритет союзных законов, решались проблемы сохранения союзной соб­ственности и бюджета, территориальной целостности страны и единого гражданства.

Однако ситуация не только не стабилизировалась, но продол­жала накаляться. В то время как Верховный Совет СССР вел борьбу за единство страны, Россия усиливала деструктивный нажим, а Президент СССР вел двойную игру. Встретившись 23 апреля в Ново-Огареве с лидерами девяти республик, он подписал вместе с ними так называемое «Заявление 9+1». Как ни странно, но одним из главных моментов этого заявления было указание на необходимость восстановления конституционного порядка и кор­ректировки проекта Союзного договора «с учетом итогов всесо­юзного референдума»5. Образовался и начал действовать новый не предусмотренный Конституцией и фактически противостоя­щий Верховному Совету СССР орган — Ново-Огаревское сове­щание руководителей республик.

Несмотря на громкие заявления, на деле с самого начала переговоров в Ново-Огареве речь шла о содружестве, а не о федерации. Президент СССР пытался играть на совещании роль третейского судьи, а по существу сдавал одну позицию за дру­гой. Дело дошло до того, что представителям Верховного Сове­та пришлось записывать на тексте проекта Договора свое осо­бое мнение о том, что изменение союзного государственного устройства находится в противоречии с волей народа, выра­женной на референдуме.

22 мая 1991 г. Верховный Совет СССР заслушал сообщение своих представителей на переговорах и принял специальное по­становление. В нем еще раз подчеркивалась необходимость «при­вести текст проекта Союзного договора в соответствие с итогами референдума СССР, состоявшегося 17 марта 1991 г.», и призна­валось целесообразным «участие в подписании Союзного дого­вора представителей, делегированных высшими органами власти Союза ССР»6.

По Ново-Огаревскому проекту Союзного договора в распоря­жении Верховного Совета СССР имелись заключения трех боль­ших групп независимых экспертов, состоящих из историков, эко­номистов, политологов, юристов. Первая группа экспертов дела­ла вывод: «Анализ текста договора приводит к тому, что Союз не будет обладать суверенитетом в той степени, которая необходи­ма для нормального функционирования государства, и в силу этого не может являться федеративным государством. Нормы прак­тически всего текста договора свидетельствуют о конфедерации, которую авторы проекта, не желая открыто противоречить ре­зультатам референдума, стремятся выдать за федерацию».

«Проект договора создает условия для стимулирования цент­робежных тенденций в Союзе, действие которых может выйти из-под контроля тех, кто возьмет на себя обязательства по до­говору. Весь текст проекта позволяет усомниться в искреннос­ти желания авторов способствовать сохранению и обновлению Союза. Проект договора свидетельствует о конфедеративном ха­рактере будущего Союза, тогда как 17 марта 1991 г. большинст­во народа высказалось за сохранение и обновление Союза Со­ветских Социалистических Республик как федерации равно­правных суверенных республик», — таков вывод второй группы экспертов.

Третья группа экспертов делала еще более решительное заяв­ление: «Договор на деле создает не конфедерацию, а просто клуб государств. Он прямым путем ведет к уничтожению СССР. В нем заложены все основы для завтрашних валют, армий, таможен и пр. Проводя эту линию тайно, неявно, он вдвойне опасен, по­скольку размывает все понятия в такой мере, что возникает госу­дарственный монстр»7.

Вот почему 12 июля 1991 г. Верховный Совет СССР принял еще одно Постановление, в котором указал, что подписывать Договор можно только после серьезной доработки и согласо­вания между республиками с участием образованной на сес­сии Верховного Совета полномочной союзной делегации. Этой делегации вновь, уже в третий раз, было поручено исходить прежде всего из учета результатов всесоюзного референдума. Давая поручение союзной делегации, Верховный Совет СССР однозначно определил порядок подписания Союзного догово­ра, указав, что имеется в виду «подписать его на Съезде на­родных депутатов СССР»8.

Заключительная (перед летними каникулами) встреча руко­водителей республик в Ново-Огареве состоялась 23 июля. Эта встреча была, пожалуй, самой неудачной и тяжелой для Горба­чева9. На ней практически ни о чем не удалось договориться, за исключением одного: участники встречи пришли к выводу о целе­сообразности подписать Договор в сентябре—октябре 1991 г. «на Съезде народных депутатов СССР с приглашением всех полномоч­ных делегаций». Таким образом, подписание Союзного договора было намечено не на 20 августа, а на осень 1991 г.10

К сожалению, мы вряд ли когда-нибудь во всех подробнос­тях узнаем, о чем в действительности шла речь на секретном совещании 29 и 30 июля в Ново-Огареве, которое Горбачев про­вел с Ельциным и Назарбаевым. Известно только об официаль­ных последствиях этой встречи.

Во-первых, существенно изменился текст Союзного договора в сторону дефедерализации. Из проекта исчезло понятие союзной собственности. В отношении общесоюзных налогов появи­лась неясная формулировка. Были изъяты приложения о меха­низме реализации Договора. Но самое главное: после подписания Договора должна была прекратить свое действие Конституция СССР и в значительной части — Конституция РСФСР. Во-вто­рых, подписание Союзного договора было перенесено на 20 августа 1991 г. В-третьих, подписание планировалось провести в несколько этапов представителями отдельных республик, а не на Съезде народных депутатов СССР, который рассматривался как помеха выполнению намеченного замысла. Более того, предла­гавшийся к подписанию и существенно измененный на секретной встрече «тройки» проект Договора до 6 августа не публиковался в печати, поскольку, несомненно вызвал бы возражения с разных сторон. Понимая, что подобные положения, мягко говоря, неле­гитимны, составители ограничились лишь рассылкой текста про­екта главам полномочных делегаций11.

Справедливости ради следует отметить, что тайно отредакти­рованный проект и перенос сроков подписания Договора вызва­ли предельно резкую реакцию не только у руководителей Союза, но и у Верховного Совета РСФСР. В заявлении ряда депутатов (Е. Басина, Е. Лаховой, С. Филатова, О. Качанова) говорилось: «Мы ознакомились с представленным 10 августа Президентом РСФСР проектом Договора о Союзе суверенных государств. Счи­таем, что его нельзя подписывать 20 августа... Перед подписани­ем и вступлением в силу Договор должен быть одобрен высшим органом государственной власти — Съездом народных депутатов РСФСР. Обращаем внимание и на то, что ряд положений Дого­вора требует внесения изменений в действующую Конституцию РСФСР, а это, как известно, можно сделать только на Съезде народных депутатов РСФСР»12.

Даже самые ярые представители «демократической оппози­ции» в своем обращении к Президенту России заявили о том, что, не познакомив с окончательной редакцией договора население России, не обсудив его ни в печати, ни на сессии Верховного Совета, Президент РСФСР не может подписывать Союзный договор13.

Все это вместе — глобальное предательство, обман населе­ния и депутатов, чудовищное (тогда еще не ставшее обыкнове­нием) попрание законности и воли народа, выраженной на ре­ферендуме 17 марта — и стало причиной создания ГКЧП (а не только желание спасти страну, как пишет сегодня большинство исследователей).

В современном русском языке слово «путч» означает государственный переворот, организованный группой заговорщиков, а терминами «переворот» и «государственный переворот» называют «коренное изменение в государственной жизни».

Если исходить изданной трактовки понятий, то следует со всей определенностью сказать, что действия ГКЧП нельзя характеризовать как путч, переворот или заговор. Гэкачеписты не планировали «коренного изменения в государственной жизни» СССР. Напротив, они пытались сохранить существующий конституционный порядок, общественный и государственный строй перед угрозой их «коренного изменения», исходящей от Президента СССР и руководства России14. Но Ельцин считал иначе. Своим указом в приказном порядке он внес коррективы, которые следовало бы отразить в толковых словарях: «Считать объяв­ление Комитета антиконституционным и квалифицировать действия его орга­низаторов как государственный переворот, являющийся не чем иным, как госу­дарственным преступлением»15. Непонятно только, зачем после этого гэкачепи­сты и те, кто был арестован вместе с ними, около двух лет находились в следственном изоляторе, огромные деньги были истрачены на ведение след­ствия, дознания и на суд. Ведь уже 19 августа Президент обо всем распорядился, обвинил их в государственном преступлении и еще одним своим указом предъя­вил обвинение по пяти статьям УК РСФСР16.

Обращение ГКЧП к советскому народу содержало как мини­мум пять основных положений: 3) подорваны позиции СССР в мире, его суверенитет, территориальная целостность и безопас­ность; 2) политика реформ зашла в тупик; 3) перестройка ввергла народ в пучину невиданных бед и страданий; 4) страна на грани антиконституционного переворота, свержения конституционного строя и установления личной диктатуры; 5) в Советском Союзе осуществляется ликвидация Советов и замена их властными уч­реждениями, не предусмотренными Конституцией17.

Это была справедливая оценка состояния нашей страны к августу 1991 г. Она, как и сами действия ГКЧП были во многом поддержаны населением. По некоторым оценкам, 80% регио­нов России в дни путча как раз не поддерживали руководство России18. Скорее всего в первые дни поддержали бы ГКЧП и депутаты Верховного Совета СССР. Депутат С. В. Белозерцев, не раздумывая, заявил: «Я совершенно уверен: если бы депута­ты собрались, тут же бы дали добро на чрезвычайное положе­ние»19, Того же мнения придерживался и заместитель Председа­теля Совета Национальностей Б.И. Олейник: «Если бы Лукья­нов сразу же созвал Верховный Совет, то большинство под вольтовой дугой — «Отечество в опасности!» — могло бы про­голосовать за введение ЧП»20. Но сессия Верховного Совета СССР была созвана в строгом соответствии с Регламентом -- в не­дельный срок и назначена на 26 августа, в момент наивысшего подъема нагнетенной до предела истерии в средствах массовой информации по поводу «путча», когда сами гэкачеписты уже были арестованы.

Кто виноват? Почему выступление ГКЧП провалилось? Во-первых, из-за предательства Горбачева. Он, как безоговорочно доказано материалами следствия, вовсе не был изолирован в Форосе21 и, мягко говоря, вел себя неискренне по отношению к людям, которые при достаточно адекватной оценке его личности все же не считали Президента способным на такое чудовищное коварство. В одном из своих интервью осенью 1991 г. Горбачев, не стеснясь, заявил: «Я должен был их (гэкачепистов. — Е.Л.) переиграть»22. Депутат Т.Х. Гдлян, к примеру, полагал, что Гор­бачев вообще неплохо обсчитал ситуацию: если побеждает ГКЧП, Президент возвращается в Кремль на «красном коне» и исполь­зует плоды победы. В случае если ГКЧП терпит поражение, то, покончив с «путчистами», Президент опять-таки въезжает в Кремль, уже на «белом коне», поддержанный «революционными демократами»23.

Ирония судьбы состояла в том, что и «белый конь», и поддержка «демократов» оказались для Горбачева иллюзорными и временными. Не случайно член Комитета конституционного надзора СССР известный ученый-юрист Ю.К. Толстой сравнивает ГКЧП по сценарию развития событий с корниловским мятежом (правда, без Лавра Георгиевича Корнилова и Георгиевского креста за храбрость), в котором предательство Керенского сыграло реша­ющую роль24. Впоследствии Горбачев, как в свое время и Ке­ренский, был за ненадобностью просто выкинут с политичес­кого помоста.

Во-вторых, причиной провала ГКЧП явилось руководство России, в партитуре действий которого Комитет был лишь од­ним из оркестрантов. Он буквально по нотам провел свою неот­репетированную партию в прекрасно сыгранном заговорщичес­ком ансамбле. Увы, и вновь никуда не деться от банального па­радокса: экспромт хорош только тогда, когда он подготовлен.

В-третьих, хоть ГКЧП и не был ни «путчем», ни «заговором», ни «переворотом», ни «военной хунтой», но восстанием против беззакония и разрушения Союза он все-таки был. А к восстанию, как учил В.И. Ленин, надо относиться как к искусству. В его ста­тье «Марксизм и восстание», которую в советские времена изу­чали в средней школе в курсе отечественной истории, был дан тончайший анализ условий, необходимых для победы такового (выбора сроков, оценки состояния общества, последовательнос­ти действий и др.). В этой же статье Ленин предупреждал, что оборона — смерть вооруженного восстания25. С этой точки зре­ния ГКЧП не хватило политической воли к осуществлению ре­шительных действий. Гэкачеписты не ожидали столь хорошо под­готовленного массового сопротивления в центре Москвы. «Они хотели зажарить яичницу, не разбив яйца, — пишет Ю.К. Тол­стой. — Вместо того чтобы немедленно интернировать лидеров противостоящей группировки, лишить их средств связи, захва­тить Белый дом, они дали им возможность беспрепятственно вернуться в Москву, осесть в Белом доме, созвать сессию Вер­ховного Совета РСФСР, выступить с обращением к народу. Не были перекрыты и средства массовой информации»26.

Переворот первый — антипартийный. Ни для кого не секрет, что единство республик в составе Союза ССР во многом предопределялось централизованным, а не федеративным строением Ком­мунистической партии. Даже несмотря на решения XXVIII съезда, когда республиканским партийным организациям была предос­тавлена определенная доля самостоятельности27, партия остава­лась основным стержнем, сдерживающим центробежные тен­денции в стране. Именно это и было первой и главной причи­ной, по которой сепаратистам было необходимо ее не просто разрушить, но вообще уничтожить, полностью дискредитиро­вав в глазах населения.

Второй причиной страстного желания удалить КПСС с по­литической арены являлось то, что, даже частично потеряв свое влияние в обществе, партия все равно имела в нем немалый авторитет. Именно ее разгром был наиважнейшей задачей пере­ворота, в результате которого радикальные «демократы» при­шли к власти.

Реформаторы прекрасно отдавали себе отчет в том, что задачи капитализации страны теми методами и способами, которые на­мечались, могут быть достигнуты только при условии, что будет разрушена и парализована организация, которая является глав­ным носителем социалистической идеи. Причем они четко по­нимали, что партия поддерживает реформы. Серьезные расхож­дения, как уже говорилось, были вызваны лишь формами, мето­дами, сроками и уровнем государственного регулирования в экономических преобразованиях. Понимали, но предпочитали об этом молчать. Карфаген должен был быть разрушен!

После выступления ГКЧП партия изображалась зачинщиком августовских событий. Под предлогом поддержки партийными организациями этого Комитета Ельцин незамедлительно при­нял меры против КПСС и КП РСФСР. Он издал серию анти­партийных указов: о закрытии партийных печатных изданий (№ 76) и «О прекращении деятельности военно-политических органов и организационных структур политических партий в Вооруженных Силах СССР на территории РСФСР» (№77) 22 августа, «О приостановлении деятельности Коммунистичес­кой партии РСФСР» (№79) 23 августа, «Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР» (№ 90) 25 августа и «О деятельности КПСС и КП РСФСР» (№ 169) 6 ноября28.

Впоследствии основные положения этих указов (в общей слож­ности семь пунктов) были признаны неконституционными или «не соответствующими общему принципу права»29. Но все это было уже потом, когда были разгромлены и опечатаны партий­ные комитеты, партию лишили движимого и недвижимого иму­щества, а большинство ее наиболее активных членов и сотруд­ников партаппарата превратились в безработных и остались без средств к существованию.

Оценивая данные указы, профессор В.О. Лучин пишет: «Этими актами вопреки действовавшей тогда Конституции, законодатель­ству и международным пактам о политических и социальных пра­вах человека и гражданина приостанавливалась деятельность на­званных организаций, а затем прекращалось функционирование партий, объявлялся роспуск их руководящих структур и конфис­ковывалось имущество, находящееся в собственности и владении КПСС и КП РСФСР». Взяв на себя право решать судьбу партии, Президент России присвоил себе дискреционную власть. И власть эта была основана на преобладании целесообразности над закон­ностью. Ее для достижения поставленной цели и использовал Президент, когда применял не предусмотренные законом санк­ции в отношении политической партии. «Подобные действия выс­шего должностного лица России означали игнорирование им кон­ституционного принципа разделения властей, вторжение Прези­дента в сферы законодательной и судебной властей»30.

Переворот второй — антисоюзный. Как свидетельствует Г.А. Яв­линский, «у Бориса Николаевича и его ближайшего окружения были четкие политические установки, которые они считали при­оритетными и хотели реализовать в любом случае. Прежде всего это одномоментный (в прямом смысле — в один день), не толь­ко политический, но и экономический развал Союза, ликвида­ция всех мыслимых координирующих экономических органов, включая финансовую, кредитную, денежную сферу»31. Поэтому одновременно с антипартийным переворотом осуществлялись основные мероприятия, направленные на разрушение СССР. Но Ельцин, в отличие от гэкачепистов, действовал по классическим правилам проведения подобных мероприятий, предписанных Лениным. По принципу «почта — телеграф — телефон».

Хроника переворота. 19 августа 1991 г. Президент России издает указ о подчинении себе всех органов исполнительной власти СССР, включая Министерство обороны, МВД и КГБ32.


21 августа Указом Президента РФ «О средствах массовой информации» о ведение российского правительства перелается Всесоюзная телерадиовещательная корпорация33.

22 августа выходит Указ «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР». Этим указом, вопреки союзной и российской конституциям, Совету Министров РСФСР предоставлялось право приостанавливать действие постановлений и распоряжений Кабинета Министров СССР34

22 августа под предлогом поддержки ГКЧП приостанавливается деятельность оппозиционных газет и изымается их имущество. Отстраняется от должности руководство ТАСС и Информационного агентства «Новости»35.

23 августа под тем же предлогом начинаются «чистки» в рядах руководителей исполнительной власти. Только одним указом были отстранены от исполнения обязанностей председатели исполкомов восьми областей36.

24 августа арестовывается группа руководителей СССР: вице-президент СССР,Председатель Кабинета Министров СССР,Председатель КГБ СССР,министр обороны СССР, Главком сухопутных войск СССР. Президент СССР формально остается на свободе, но фактически становится «пленником чужой политики». Уже 13 сентября он издает совместное с Ельциным распоряжение об использовании комплекса зданий ЦК КПСС и ЦК КП РСФСР, передав их в пользование Администрации Президента РСФСР37.

М.С. Горбачеву предлагается расформировать Кабинет Министров СССР в связи с участием этого органа и его руководителя в организации государствен­ного переворота. Руководство министерствами и ведомствами СССР принимает на себя Совет Министров РСФСР38.

Издаются указы о передаче в ведение КГБ РСФСР всех видов правительственной связи, а в ведение Министерства связи РСФСР (тогда оно называлось Министерство по связи, информатике и космосу) — всех других предприятий связи союзного подчинения. В этот же день в ведение РСФСР передаются все архивы КГБ СССР и все партийные архивы «вместе с занимаемыми ими зданиями, сооружениями, штатной численностью и фондом оплаты труда»39.

25 августа по распоряжению Президента РСФСР на баланс РСФСР передаются все нежилые помещения, здания и сооружения, занимаемые Кабинетом Министров СССР, министерствами, ведомствами и организациями СССР40.


В соответствии с распоряжением Президента РСФСР все финансово-валютные операции, операции с драгоценными металлами и камнями осуществляются исключительно с согласия Минфина РСФСР, Центрального банка РСФСР и Внешторгбанка РСФСР41.

29 августа арестовывается Председатель Верховного Совета СССР, поскольку его авторитет среди депутатов, блестящее знание парламентских процедур и «слезная логика ведения заседаний не позволили бы «самораспуститься» Съезду народных депутатов СССР.

1 октября Правительство РСФСР устанавливает, что решения союзного Комитета по оперативному управлению народным хозяйством СССР вступают в действие только в случаях одобрения их Советом Министров РСФСР.

9 октября Госкомитету по делам науки и высшей школы РСФСР поручается принять все союзные организации, действующие в этой сфере, в свое управление.

15 ноября Министерству экономики и финансов РСФСР переподчиняются все структурные подразделения бывшего Министерства финансов СССР. Одновременно прекращается финансирование министерств и ведомств СССР, кроме тех, которым переданы некоторые функции управления Российской Федерацией.

Генеральному прокурору РСФСР переподчиняются все организации союзной прокуратуры, включая военную прокуратуру.

22 ноября Верховный Совет РСФСР признает Центральный банк России единственным органом денежно-кредитного и валютного регулирования на территории республики. Ему передаются в полное хозяйственное ведение и управление материально-техническая база и иные ресурсы Госбанка СССР.

Так, якобы победив в «путче», Россия взяла себе в качестве «контрибуции» (по существу, захватила) всю союзную собственность. Еще до подписания Беловежских соглашений у Союза ССР и его органов были отобраны основные рычаги управления и подготовлена база для полного разрушения союзного государства. В связи с этим стало выдвигаться (по свидетельству Г.Х. Попова) предложение отстранить Горбачева от власти и объединить в руках Ельцина посты Президента РСФСР и Президента СССР42.

Какой реакции следовало ожидать со стороны остальных субъектов федерации? Естественно, что такого рода узурпация полномочий союзных органов органами РСФСР и Президентом России резко усилила центробежные тенденции в действиях других республик, которые увидели в этом угрозу себе и поспешили еще более резко отмежеваться от союзного центра. Это заставило некоторых руководителей республик, в частности Назарбаева решительно выступить против передачи союзных функций российскому парламенту, российскому руководству, прерогатив союзного Президента Президенту РСФСР. Назарбаев высказался по этому поводу в Верховном Совете СССР 26 августа 1991 г. Позднее он прямо заявил, что без России не было бы Беловежского документа, без России не распался бы Союз43.

Со 2 по 5 сентября 1991 г. в Кремле проходил последний Съезд народных депутатов СССР (далее — Съезд 1991 г.). С самого на­чала в нарушение всех регламентных процедур Н. Назарбаевым было озвучено заявление представителей 11 союзных республик. В этом заявлении под предлогом того, что в результате государ­ственного переворота был сорван процесс формирования новых союзных отношений, Съезду 1991 г. и Верховному Совету пред­лагалось самораспуститься, приостановить действие соответству­ющих статей Конституции СССР и утвердить систему органов власти на переходный период до создания и подписания Догово­ра о Союзе Суверенных Государств и новой Конституции.

Для подавляющего большинства депутатов такая постановка вопроса была полной неожиданностью. Но все их попытки выс­казать свое мнение наталкивались либо на выключенные микро­фоны, либо на реакцию глухих. Съезд проводился по хорошо подготовленному жесткому сценарию при полном игнорирова­нии правил ведения заседаний. Б.Н. Ельцин вспоминал, что «но­чью накануне очередного Съезда народных депутатов СССР ру­ководители союзных республик собрались в Кремле, чтобы вы­работать тактику поведения перед съездовским форумом. Задолго до этого у большинства руководителей сложилось однозначное мнение — со Съездом нужно заканчивать, этот орган изжил себя, остался в прошлом»44.

Немалую роль в судьбе съезда сыграло поведение на Съезде 1991 г. Председателя Комитета конституционного надзора. С.С. Алексеев, возглавлявший в то время высший союзный орган по надзору за соблюдением Конституции СССР, прямо заявил с трибуны: «Низкий поклон депутатам Российской Федерации, ко­торые восстали против путча и спасли демократию в стране. За­явление горячо поддерживаю. Это единственная возможность спасти Союз, расчистить дорогу для преобразований. Учитывая изменившиеся условия, может быть, и не надо Союзной Конститу­ции (курсив мой. — Е.Л.). Достаточно Союзного договора и Декрации о правах человека. Предлагаю юристам найти достойное конституционное решение»45.

И как здесь снова не вспомнить Наполеона, который сначала собирался завоевать Бельгию, а потом нанять роту юристов для оправдания своих действий. Нашим политикам и нанимать ни­кого не пришлось — сами вызвались.

В результате трехдневных дебатов родился Закон Союза ССР «Об органах государственной власти и управления Союза ССР в переходный период», который предусматривал:

-    образование конфедеративного Верховного Совета СССР,
формируемого из делегаций союзных республик;

-    право республик приостанавливать на своей территории ре­­шения Верховного Совета СССР;

-    образование Госсовета СССР из руководителей республик;

-    создание некоего подобия правительства — Межреспубли­канского экономического комитета на паритетных началах;

-    нецелесообразность проведения в переходный период [чи­­тай — упразднение] Съездов народных депутатов СССР [с трудом, но принято];

-    сохранение за народными депутатами СССР их статуса на весь срок избрания (принято с ходу]46.

Драма, разыгравшаяся в Верховном Совете и на Съезде на­родных депутатов СССР в конце августа — начале сентября 1991 г., объясняется не только растерянностью и подавленнос­тью депутатов, но и неприкрытым нажимом на них со стороны Президента СССР и руководства республик. Но что бы ни послу­жило ее причиной, означала она одно — уничтожение СССР. До официальной фиксации этого события оставалось три месяца.

В первый же день после окончания работы Съезда, 6 сентября 1991 г., М.С. Горбачев сделал то, на что он не решался, да и не смог бы сделать на Съезде. Вопреки Закону СССР «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР», вопреки Постановлению Съезда 1991 г. о том, что «об­ретение независимости республиками, решившими отказаться от вхождения в новый Союз, требует проведения переговоров с СССР для решения всего комплекса вопросов, связанных с от­делением»47, за его подписью вышли постановления новоиспе­ченного Госсовета о предоставлении независимости трем При­балтийским республикам — Литве, Латвии и Эстонии.

В полном соответствии с действовавшим тогда УК РСФСР начальник Главного следственного управления Генеральной про­куратуры СССР В.И. Илюхин возбудил против Горбачева уго­ловное дело по факту нанесения ущерба суверенитету и террито­риальной неприкосновенности СССР (ст. 64 «Измена Родине» та же статья, по которой обвинялись гэкачеписты). Илюхин был немедленно уволен из органов прокуратуры, а Горбачев, как все­гда, вышел сухим из воды.

Все, что происходило в последующие три месяца, уже не иг­рало практически никакой роли в судьбе Союза — ни перегово­ры в Кремле, ни бесплодные встречи 14 и 25 ноября в Ново-Огареве.

Центр был разгромлен. Настало время перевода процесса раз­рушения СССР в период активного распада. И хотя президенты СССР и РСФСР периодически произносили успокаивающие слова о «взаимопонимании», «компромиссе» и «сохранении Союза», хроника событий убедительно свидетельствует о том, что его фактическая ликвидация шла полным ходом. По свидетельству Г.Э. Бурбулиса, для руководящего эшелона российских лиде­ров, поднятого августовской революцией к власти, искусствен­ность и временность союза с Горбачевым была очевидна с са­мого начала48.

8 декабря 1991 г. в правительственной резиденции «Вискули» под Минском руководителями трех республик было подписано Соглашение о создании Содружества Независимых Государств, в котором констатировалось, что «Союз ССР как субъект между­народного права и как геополитическая реальность прекращает свое существование»49. Шесть имен навсегда останутся вписан­ными громадными черными буквами в историю великой держа­вы, шесть имен «подписантов»: ШУШКЕВИЧ, КЕБИЧ, ЕЛЬ­ЦИН, БУРБУЛИС, КРАВЧУК, ФОКИН.

16 декабря Верховный Совет РСФСР постановил «передать в ведение Верховного Совета РСФСР ранее принадлежавшие Вер­ховному Совету СССР все здания, сооружения, в том числе жи­лые, лечебно-оздоровительные, медицинские организации и дру­гие учреждения с их движимым и недвижимым имуществом, де­нежные средства в рублях и иностранной валюте, помещенные в банках, страховых, акционерных обществах, совместных пред­приятиях и иных учреждениях и организациях...», а 27 декабря прекратил «депутатскую деятельность народных депутатов СССР на территории Российской Федерации»50.

Когда народные депутаты РСФСР принимали эти постанов­ления, они вряд ли могли представить, что менее чем через два года такая же ликвидационная комиссия будет создана в отно­шении Верховного Совета России и его имущества, причем в при гораздо более трагических обстоятельствах. Более жестко поступят потом и с ними самими, да и с их семьями.

24 декабря место Советского Союза в ООН передано РСФСР.

25 декабря над Кремлем спущен Государственный флаг СССР.

25 декабря Верховный Совет РСФСР принял Закон «Об изменении наименования государства Российская Советская Федеративная Социалистическая республика»51.

25 декабря Горбачев подписал Указ о снятии с себя функций Верховного Главнокомандующего и сделал заявление об уходе с поста Президента СССР.

М.С. Горбачев за свои заслуги получил от Совета глав госу­дарств — членов Содружества Независимых Государств пожиз­ненные льготы: специальную пенсию, медицинское обеспечение всей семьи, личную охрану, государственную дачу и пр.52

Так накопившаяся критическая масса нелегитимности при­вела к взрыву чудовищной силы. И Конституция общенарод­ного государства, и само это государство были уничтожены. Вместе с ними закончился еще один этап развития россий­ской государственности, и страна вступила в очередной пере­ходный период.

Конституционное законодательство последних лет этого этапа на уровне «Союз—Россия» довольно сложно подвергнуть систем­ному анализу. Оно хаотично, поскольку в большей своей части основано на мерах и контрмерах противодействующих сторон. Все оно построено на противоборстве двух общественных систем, форм правления, политических режимов, личных амбиций, на цепи за­говоров, предательств и случайностей. Это законодательство оже­сточенной борьбы за власть, причем за власть не только в стране. Слишком велико было значение исхода этой борьбы для измене­ния расстановки сил в мире в целом. Это законодательство можно назвать законодательством великого противостояния. Но даже в этом противостоянии устояла основа, рожденная исторической российской традицией, — Советы народных депутатов.


Переворот третий — антисоветский. До последнего дня дей­ствия Конституции РСФСР 1978г., даже многократно исправ­ленной и дополненной, в ней было записано: «Народ осуществ­ляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу Российской Федерации, и непосредственно». Кстати, до последнего же дня в Конституции сохранялось и упоминание об СССР. Несмотря на то что 12 де­кабря 1991 г. Верховный Совет РСФСР денонсировал Договор об образовании СССР53, на VI Съезде вопрос об исключении тер­мина «СССР» из Конституции не набрал квалифицированного большинства голосов. Более того, Съезд не ратифицировал и Бе­ловежское Соглашение о создании СНГ.

Реформа политической системы общества, осуществленная по инициативе XIX партконференции в 1988 г., была в первую оче­редь направлена именно на укрепление Советов, их связи с из­бирателями, повышение их работоспособности и авторитета. В 1991 г. Советы в центре и на местах представляли собой немалую силу. Именно Советы как коллегиальные органы народного пред­ставительства, наделенные большими государственно-властны­ми полномочиями, реально могли противостоять многим дей­ствиям и решениям исполнительной власти, которые под видом демократических реформ, по существу, ломали не только отла­женный государственный механизм, но и, главное, основы об­щественного строя.

Именно с этой точки зрения советская форма правления ка­тегорически не устраивала «реформаторов». Она являлась значи­тельным препятствием на пути осуществления намеченных ими преобразований. Поэтому фактическое руководство России всту­пило сначала в конфронтацию, а потом и в открытую борьбу с Советами. Эта борьба растянулась на два долгих года, в течение которых страна вновь оказалась в состоянии двоевластия. В итоге в результате третьего государственного переворота в сентябреоктябре 1993 г. Советы пали в неравной борьбе с президентской властью. Этот этап в развитии российской государственности v ее конституционного законодательства, уникальный по многим своим параметрам, безусловно, требует к себе самого присталь­ного внимания.

Казалось бы, третья буржуазная революция в России завер­шилась. Уничтожены были все три составляющие Советской власти: социализм, союзная федерация, Советы. Но у истории нашей страны всегда были свои особенности. Она не так просто перекраивается под западные модели. Иностранный фасон, покрасовавшись на отечественных подиумах, довольно быстро приобретает формы традиционной национальной одежды. Сейчас уже нет сомнения, что сообщение о смерти Советов было, мягко говоря, несколько преувеличено. Упраздненные, превращенные в местное самоуправление и отделенные от си­стемы государственной власти местные Советы продолжают су­ществовать и действовать в виде «местных представительных органов власти, наделенных государственно-властными пол­номочиями», более чем в 30 регионах страны (Дагестан, Ады­гея, Ингушетия, Коми и др.) или так и остаются Советами народных депутатов (Татарстан, Тува).

Преждевременными оказались и похороны компартии. К на­стоящему времени она является самой крупной (около 600 тыс. членов) и организованной партией в стране, пользующейся под­держкой более 30% электората. И партией не вымирающей, как утверждают, а обновляющейся — ведь только за 1998 г. в нее всту­пило более 70 тыс. членов в возрасте до 35 лет.

Союз России с Белоруссией наглядно демонстрирует новые формы и возможности не межгосударственного, а гораздо более тесного сотрудничества разорванных частей бывшего СССР.

Парламентарная или президентская?

Второе двоевластие в России и его конституционное законодательство

Революция и реформа... Каким опытным и зрелым должен быть политик, проводящий реформу, чтобы в вихрях политических страстей вовремя остановиться и не допустить перехода одной в другую. В начале 90-х гг. народ и его выборные представители (не все, конечно, но подавляющее большинство) жаждали именно реформ, направленных на улучшение жизни в стране. Но новые парламентарии не были такими зрелыми и опытными политика­ми. Многих из них вынесла на поверхность необузданная волна первых альтернативных выборов, когда избиратели, привыкшие с детской наивностью доверять словам, еще не научились отли­чать их от реальных намерений и дел.

«Понятие реформы, — писал В.И.Ленин, — несомненно, противоположно понятию революции; забвение этой противоположности, забвение той грани, которая разделяет оба понятия, постоянно приводит к самым серьезным ошибкам во всех исторических рассуждениях. Но эта противоположность не абсолютна, эта грань не мертвая, а живая, подвижная грань, которую надо уметь определять в каждом конкретном случае»54.

Дифференцировали ли в своих действиях М.С. Горбачев и Б.Н. Ельцин эти два понятия — неизвестно. Несмотря на внеш­не стройную серию их поступков по отношению к стране, ду­мается все же, что ни один, ни другой не имели необходимых знаний и навыков. Обладая громадным самомнением, оба счи­тали себя великими реформаторами. Тем легче становились они марионетками в руках действительно опытных и грамотных кук­ловодов55, твердо определивших для себя стратегию и тактику борьбы за буржуазное переустройство России. С помощью двух таких экзотических (с точки зрения психологии) лидеров и неопытных парламентариев грань между революцией и рефор­мой народ осознал лишь в самый последний момент: в тот момент, когда у него на глазах в самом центре Москвы прямой наводкой из танковых орудий кумулятивными снарядами рас­стреливали им же самим избранный Верховный Совет. Но тог­да уже было поздно.

Впрочем, слово «революция» здесь вообще едва ли подходит, поскольку в данном случае мы имели дело не с утверждением новых основ жизни, а с реставрацией старых, отвергнутых Ок­тябрьской революцией. Поэтому здесь уместнее термин «контр­революция» или «термидор»56. История России с удивительным постоянством периодически пытается двигаться не вперед по диалектической спирали, а в обратную сторону. Причем опять-таки, вопреки законам развития, такое ее движение не всегда означает деградацию. Просто у российской государственности свой собственный путь, «непонятный, — как поется в песне, -иноземным мудрецам». Хорошо бы еще и нам самим не запу­таться в его хитроумных лабиринтах.

Законодательная деятельность российского парламента (1990~ 1991). Верховный Совет РСФСР в первые полтора года своей деятельности не терял времени даром. К декабрю 1991 г. он по­бил все рекорды законотворческой «скорострельности». С 31 мая 1990г. по 9 декабря 1991 г. (т.е. до момента констатации факта уничтожения СССР) им было принято 95 законов57 (если не счи­тать законы об «изменениях и дополнениях», то 63). И эти зако­ны не были актами временными, как многие декреты первых лет Советской власти. Это были полновесные нормативные право­вые акты, большинство из которых (около 40) являлись источ­никами конституционного права.

С одной стороны, высокая законодательная активность, направленная на восполнение пробелов в праве, — это прекрасно. С другой — существует никем не вычисленный и не обоснованный, но безусловный предел такой активности, превысив который законодательный орган попросту начинает работать впустую, даже из самых благих побуждений. Это связано с тем, что субъекты вновь создаваемых правоотношений не в состоянии усвоить, осознать и «переварить» слишком большое число новых норм права. В таких ситуациях, как правило, сразу возникают проблемы с правоприменением, с реализацией законов на практике. Причем немалую роль здесь играют стереотипы правосознания, привычки и навыки работников органов юстиции, других практикующих юристов. Эту аксиому ни в коем случае нельзя забывать. Верховный Совет СССР в этом смысле был гораздо более осторожным законодателем. Он активизировал свою деятельность постепенно, вводя новое правовое регулирование с «тройной оглядкой», заботясь о качестве принимаемых актов и заранее просчитывая планируемый правовой результат. Получается, что мало законов — плохо, тогда право начинает отставать от развития общественных отношений, но и слишком много новых законов не менее опасно, потому что может привести, образно говоря, к правовой анархии.

Как уже говорилось выше, часть законов, принятых Верхов­ным Советом РСФСР в 1990-1991 гг., были законами «конф­ронтационными» — направленными на борьбу с Союзом58и от­носились к законодательству великого противостояния.

За этот период пять раз вносились изменения и дополнения в действующую Конституцию РСФСР59. Из нее исключались поло­жения, связанные с социализмом, его экономической основой, Коммунистической партией. Как и в Основном Законе СССР, ст. 6 стала «многопартийной». Конституция приводилась в соответствие с Декларацией о суверенитете, и соответственно изменялся ряд положений, регулировавших вопросы национально-государ­ственного устройства. Был введен пост президента, и постепен­но расширялись его полномочия. При этом наряду с ослаблени­ем позиций правительства укреплялась вся исполнительная вер­тикаль сверху донизу60.

Значительное число актов было направлено на обеспечение деятельности новых государственных органов РСФСР. Это за­коны «О порядке опубликования и вступления в силу законов РСФСР и других актов, принятых Съездом народных депутатов РСФСР, Верховным Советом РСФСР и их органами», «О рес­публиканских министерствах и государственных комитетах РСФСР», «Регламент Верховного Совета Российской Федера­ции», «О статусе народного депутата РСФСР», «О статусе на­родного депутата местного Совета народных депутатов РСФСР», «О Президенте РСФСР», «О выборах Президента РСФСР», «О порядке вступления в должность Президента РСФСР», «О по­рядке отзыва народного депутата РСФСР», «О местном самоуп­равлении в РСФСР», «О выборах главы администрации», «О постоянных комиссиях палат и комитетах Верховного Совета РСФСР»61 и др.

Законами фиксировались изменения в федеративном устрой­стве России, вызванные тем, что ряд автономных областей (Ады­гейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская, Хакасская) заявили о своем новом государственно-правовом статусе и пре­образовались в республики в составе РСФСР62.

Наряду с законами, принятие которых диктовалось практи­ческой необходимостью, Верховный Совет РСФСР приступил к осуществлению большой законодательной программы, направ­ленной на развитие, совершенствование и даже становление но­вых государственно-правовых институтов. Был принят Закон «О референдуме РСФСР» и новый Закон «О гражданстве РСФСР»; Законом «О Конституционном Суде РСФСР» вместо союзного института конституционного контроля в России вводилось конституционное правосудие63. В обеспечение провозглашенных Кон­ституцией прав и свобод личности были приняты законы «О сво­боде вероисповеданий», «О реабилитации репрессированных на­родов», «О языках народов РСФСР»64.

Революция или реформа? Наиболее глубокие изменения про­изошли в экономической системе. За 1990—1991 гг. Верховным Советом РСФСР были приняты законы «О собственности в РСФСР», «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», «О бан­ках и банковской деятельности в РСФСР», «О предприятиях и предпринимательской деятельности», «О конкуренции и огра­ничении монополистической деятельности на товарных рын­ках», «Об именных приватизационных счетах и вкладах в РСФСР», «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» и др.65 Положения этих законов закла­дывали принципиально новые основы экономической системы государства.

С первого взгляда могло показаться, что создана законода­тельная база для буржуазного переустройства общества. Однако это было не совсем так. Законодательная база закладывалась под экономическую реформу, а не под буржуазную революцию. Плю­рализм форм собственности, многоукладность экономики, вве­дение новых способов хозяйствования и методов управления сами по себе еще ни о чем не говорят. Более того, все преобразования должны были проводиться при участии трудовых коллективов и под контролем Советов.

Так, Законом о собственности (п. 1 ст. 6) предусматривалось, что земля и недра находятся в ведении Советов народных депута­тов. Государственная программа приватизации, согласно Зако­ну, подлежала утверждению Верховным Советом РСФСР. Фон­ды имущества, ведающие приватизацией, также были подотчет­ны и подконтрольны Советам. Законом «Об инвестиционной Деятельности» местные Советы были наделены правом самостоя­тельно определять направления использования инвестиций (п. 2 ст. 9). Более того, проекты целевых и комплексных инвестицион­ных программ могли передаваться в правительство и Верховный Совет только после их рассмотрения соответствующими местны­ми Советами (ст. 12). Фермерские хозяйства определялись зако­ном (п. 1 ст. 2) как «равноправное звено экономической систе­мы наряду с государственными, коллективными, индивидуаль­ными и другими предприятиями и организациями». Законом о предприятиях была создана целая система гарантий, защищаю­щих интересы трудовых коллективов.

Реформа или революция? Но у Президента России и его ок­ружения были несколько иные представления о том, что и как должно было быть преобразовано. Их не устраивала только лишь экономическая реформа. Речь шла именно о смене обществен­ного строя. В свое время Горбачев, сделавший первые шаги в этом направлении, двигался к своей цели (вряд ли осознавая ее до конца) медленно, вкрадчиво, осторожно, избегая резких перемен. Ельцин, следуя по дорожке, проторенной его пред­шественником, позволял себе быть более радикальным. Но даже он по вопросу об общественном строе был достаточно осторо­жен. Речь об этом не шла ни в его предвыборной программе, ни на референдуме. Иначе избиратели могли бы не отдать ему свои голоса, поскольку подавляющее большинство населения ни о какой смене общественного строя и не помышляло. Впер­вые об истинных целях реформирования российский Прези­дент заговорил лишь в апреле 1993 г. Тогда на заседании пра­вительства Ельцин сказал: «Там, где приватизация идет плохо, это уже явное свидетельство того, что на местах противодей­ствуют реформам, противодействуют смене общественного строя России»66.

Избранные и поддерживаемые населением Советы являли со­бой реальную преграду для достижения намеченной Президентом цели. Однако просто «перешагнуть» через них, и в первую очередь через «свой собственный» Съезд и Верховный Совет, которые при­вели его к власти, Президент все же не мог. Были и другие причи­ны, удерживавшие его от быстрых и резких движений.

Во-первых, немалую роль играла инерционность мышления народа. Большинство с трудом осознавало смысл реформ, мед­ленно адаптировалось к ним, а зачастую вообще их не восприни­мало и открыто противилось преобразованиям. Приватизация на местах шла довольно вяло и очень осторожно. При этом в ходе приватизации, проводимой под контролем Советов, во главу угла ставились права и интересы трудовых коллективов.

Во-вторых, еще не сформировался класс буржуазии, т.е. та социальная база, на которую Президент РСФСР мог бы всерьез опираться. Поэтому выход у него был один — под предлогом необходимости активизации реформ получить из рук Верховного Совета дополнительные властные полномочия и с их помощью провести радикальную капитализацию страны, впоследствии, неминуемо войдя в конфликт с парламентом, разрешить пробле­му Советов в целом, заменив выборные органы на местах единой системой назначаемой исполнительной власти, построенной на основе принципа жесткого вертикального подчинения.

«Дополнительные полномочия» и революция. Задуманное Пре­зиденту России удалось реализовать блестяще. На V Съезде на­родных депутатов РСФСР он выступил с обращением к народу, в котором изложил программу вывода страны из кризиса. Клю­чевыми пунктами этой программы являлись ускорение темпов приватизации государственной собственности и либерализация цен как важнейшие основы создания механизмов рыночной эко­номики. В качестве условия для реализации своей программы Президент РСФСР потребовал отказаться от выборов местных органов и дать ему право назначать и снимать глав администра­ций вплоть до районного уровня. Но главное -- Президенту РСФСР должно было быть позволено законодательствовать, т.е. издавать указы по вопросам банковской, биржевой, валютно-финансовой, внешнеполитической, инвестиционной, таможен­ной деятельности, а также по вопросам бюджета, ценообразова­ния, налогообложения, собственности и т.д.

1 ноября 1991 г. народные депутаты РСФСР, находясь в эй­фории от всеобщей демократизации и суверенизации, приня­ли постановление «О правовом обеспечении экономической реформы»67, предоставившее Президенту РСФСР «особые пол­номочия» — право в течение года регулировать своими указа­ми практически все вопросы хозяйственной и политической жизни. Постановлением допускалось, что «особополномочный» Указ может противоречить законам. В этом случае Верховный Совет должен в семидневный срок либо подтвердить действие Указа, либо принять его к рассмотрению в качестве законо­проекта. Если же он и не подтвердил и не принял указ, то тот автоматически вступает в силу. При этом было установлено, что законы и указы, принятые в обеспечение экономической реформы, подлежат «приоритетному» исполнению, т.е. фактически ставятся выше всего действующего законодательства.

Как уже говорилось, депутаты предоставили Президенту РФ такие невиданные дополнительные полномочия всего на один год — до 1 декабря 1992 г. Но недаром в России прочно утверди­лось мнение о том, что нет ничего более постоянного, чем вре­менное. Президент РФ, однажды получив полную свободу дей­ствий, вовсе не собирался расставаться с ней. Поскольку эта сво­бода означала для него главное — практически бесконтрольную, никем и ничем не ограниченную власть.

Необходимо отметить, что, предоставляя Президенту РФ дополнительные полномочия, народные депутаты не просто показали себя недальновидными и неопытными политиками. Они (те, кто голосовал «за») оказались просто легко­мысленными и забывчивыми людьми. Ведь еще в феврале 1991 г., когда Ельцин был Председателем Верховного Совета РСФСР, шесть его заместителей68, наи­более тесно работавших с ним, выступили с официальным политическим заяв­лением и предупредили депутатов о некоторых его личных особенностях. Среди этих особенностей были названы авторитарность, конфронтационность, стрем­ление единолично решать вопросы внутренней и внешней политики, пренебре­жение законом и мнением конституционных органов. Были изложены и многие другие факты, которые должны были бы заставить задуматься депутатов. Тем более что заявление «шестерки» прозвучало на всю страну.

Именно наделение Президента РФ «особыми полномочиями» стало точкой отсчета для возникновения в стране двоевластия. Внешне это выглядело как параллельное и противоборствующее существование двух форм правления — президентской и парла­ментарной республик. Но истинный смысл сложившегося про­тивостояния был гораздо глубже — он состоял в борьбе двух об­щественных систем, в ходе которой должен быть создан новый класс как социальная основа будущей власти.

Второе двоевластие за столетие. Снова «дымом дымится до­рога». Только в отличие от первого двоевластия, существовав­шего в условиях полной государственной «распутицы» — без Конституции, сложившейся законодательной системы и даже без четко определенной формы правления, — второе возникло при всех атрибутах государственности. Оно было создано искусст­венно. С точки зрения права в нем не было никаких хаотичных революционных действий. Это был заранее задуманный, гра­мотно спланированный и осуществленный полномасштабный государственный переворот.

Воспользовавшись предоставленным ему правом, Президент РФ на деле вышел далеко за его пределы. Беспрерывный поток указов в обход действовавшего законодательства буквально за­хлестнул правовое поле России. Указами стали не только подме­няться законы, но даже вноситься изменения в них. В ряде случа­ев указы ставились не только выше законов, но и выше самой Конституции.

Указная капитализация. Естественно, что одной из первых стала серия указов, направленных на ускорение и изменение правил приватизации. В обход Верховного Совета69 (правда, с ведома и одобрения его Президиума) уже 29 декабря 1991г. Указом были утверждены «Основные положения программы приватизации государственных и муниципальных предприя­тий»70. Персональная ответственность за реализацию этой про­граммы была возложена на председателей комитетов по гос­имуществу, а сами комитеты выведены из подчинения Советов. Другим указом одновременно утверждалось семь временных положений, правил, методик и инструкций о порядке прове­дения приватизации, существенно изменявших этот порядок по сравнению с законом71.

В феврале 1992г. состоялась встреча руководителей Госком­имущества РФ с представителями Союза трудовых коллективов. Представители с мест заявили, что принятая программа прива­тизации способствует номенклатурному захвату государственной собственности и грубо нарушает права трудовых коллективов. Ее реализация приведет к; распаду трудовых коллективов, обнища­нию и люмпенизации большинства населения. Сегодня исклю­чительную прозорливость и правоту этого заявления никто даже не посмеет оспаривать72. Но тогда в своем ответном слове Пред­седатель Госкомимущества А.Б. Чубайс выразился однозначно: «Мы категорические противники коллективной собственности Ни один зарубежный инвестор не вложит деньги в предприятие которым владеет трудовой коллектив. На безвозмездную переда­чу контрольного пакета акций трудовому коллективу нынешнее правительство не пойдет ни при каких условиях»73.

Не менее показательна история с ваучерной приватизацией. Законом РСФСР «О приватизации государственных и муници­пальных предприятий в РСФСР» было установлено, что каждый гражданин имеет право получить часть приватизируемой госу­дарственной собственности в виде именного приватизационного чека, подлежащего обмену на акции приватизируемых предпри­ятий. Однако Указом «О введении в действие системы привати­зационных чеков в Российской Федерации»74 Президент РФ за­менил именные чеки ваучерами на предъявителя, предоставив спекулянтам возможность скупать у малоимущих граждан вауче­ры и с их помощью получать контрольные пакеты акций прива­тизируемых предприятий. Этот Указ Президента РФ, как и боль­шинство указов из «экономической серии», вступил в силу в обход Верховного Совета75.

Еще одним приоритетным направлением в программе капи­тализации страны являлись земельная реформа и уничтожение коллективных собственников земли — колхозов. Земельный ко­декс РСФСР 1991г. допустил право частной собственности на землю, но со значительными ограничениями. Сразу же после принятия Кодекса, 27 декабря 1991г., Президент РСФСР Ука­зом «О неотложных мерах по осуществлению земельной рефор­мы»76, вопреки Конституции РСФСР, наделил правом купли-про­дажи земли не Советы, а органы исполнительной власти — мест­ную администрацию,

Тем же самым актом предписывалось осуществить принуди­тельную деколлективизацию сельского хозяйства. Вслед за Указом Президента РФ появился целый пакет постановлений Пра­вительства РФ и разъяснений Роскомзема77, в соответствии с которыми колхозы и совхозы до 1 января 1993г. обязаны были реорганизоваться. Для вида в Указе Президента РФ говорилось об упразднении «лежачих» колхозов и совхозов, а на деле был взят курс на полную ликвидацию крупных хозяйств на селе, вклю­чая самые современные — ассоциации и агрофирмы. И дело здесь было не в чубайсовском неприятии коллективной собственности вообще — речь шла о переделе земельной собственности.

Немного позже было принято еще несколько указов. Указом Президента РФ «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муни­ципальных предприятий», вопреки закону, была разрешена при­ватизация земли вместе с предприятием, позволено приобретать землю для предпринимательской деятельности. Указом Прези­дента РФ от!4июня 1992г. «Об утверждении порядка продажи земельных участков...» в нарушение Земельного кодекса (ст. 7) разрешена продажа земли иностранным гражданам и иностран­ным организациям. Указ Президента РФ «О продаже за привати­зационные чеки жилищного фонда, земельных участков и муни­ципальной собственности»78 разрешил использовать в незакон­ной купле-продаже земли незаконное платежное средство -приватизационные чеки-ваучеры.

Такова длинная цепь незаконных актов, направленных на ис­кажение и разрушение конституционных основ и действующих норм земельного законодательства, на формирование класса зе­мельных собственников независимо от их гражданства.

Естественно, Верховный Совет РФ не остался равнодушным к подобному произволу. В заявлении депутатских фракций было заявлено: «Указами Президента Российской Федерации от 25 мар­та и 14 июня 1992 г. разрешена продажа земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий любым физическим и юридическим лицам, включая иностран­ные, а также лицам без гражданства. Данное положение проти­воречит статьям 11 и 12 Конституции Российской Федерации, Действующему земельному законодательству, решениям Съездов Сродных депутатов. Нарушено положение Конституции, согласно которому формы собственности на землю могут быть установлены только Съездом народных депутатов конституционным большин­ством голосов или всенародным референдумом»79. Постановле­нием Верховного Совета РФ от 17 июля 1992 г. было установле­но, что все соглашения, договоры и сделки, нарушающие право собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на землю, недра, имущество государственных пред­приятий и т.д., являются недействительными. «Все полученное по данным соглашениям, договорам и сделкам в установлен­ном законом порядке взыскивается в доходы соответствующих бюджетов»80.

Как и было задумано, конфронтация с парламентом началась. В России в качестве одного из основных источников права, и в первую очередь права конституционного, надолго утвердился президентский указ. Едва ли не третья часть указов содержала положения, противоречившие Конституции РСФСР и действу­ющему законодательству. Именно поэтому их с горькой иронией стали называть новой разновидностью правовых актов — актами «правозаменительными». Противозаконность указов обосновыва­лась «деловой» или «политической» целесообразностью. Еще один «новый-старый» источник права, такой же, как «революционное правосознание» первых лет Советской власти.

Борьба с Советами. Все, что происходило дальше, было с ге­ниальной прозорливостью предусмотрено В.И. Лениным еще в 1917 г. при анализе первого двоевластия. «Не подлежит ни малей­шему сомнению, что долго продержаться такой «переплет» (дво­евластие. — Е.Л.) не в состоянии. Двух властей в государстве быть не может. Одна из них должна сойти на нет, и вся буржуазия российская уже работает изо всех сил, всяческими способами, повсюду над устранением и обессилением, сведением на нет Советов, над созданием единовластия буржуазии»81.

Ослабив влияние Советов на процесс капитализации страны, 14 мая 1992 г. на пресс-конференции РДДР было прямо объявле­но о начале борьбы с «двоевластием». «Советы себя изжили и становятся тормозом реформ» (В. Боксер). «Нужно решить воп­рос о власти, покончив с двоевластием» (Г. Попов)82. Началась активная травля Съезда и Советов в средствах массовой информации. «Распустить Съезд народных депутатов и Верховный Со­вет и создать вместо них Учредительное собрание» — подобные заявления едва ли не ежедневно раздаются с газетных страниц и экранов телевизоров. Людям вбивали в голову, что какое-либо ограничение прав Президента РФ повлечет неизбежный крах ре­форм и немедленный развал государства.

Но просто так, «одним махом» упразднить Советы было не­возможно. Это привело бы к стихийному противодействию и неуправляемости территорий. Для этого сначала необходимо было выстроить альтернативную им систему управления на местах -создать местное двоевластие для последующего установления еди­новластия.

Еще 21 августа 1991 г. под предлогом борьбы с «государ­ственным переворотом» Б.Н. Ельцин, выступив на чрезвычай­ной сессии Верховного Совета РСФСР, сказал: «Я подписал решение о том, что исполнительная власть сейчас на местах будет осуществляться администрацией исполнительной влас­ти. Если бы вы поддержали, то до всенародных выборов этих руководителей администрации исполнительной власти назна­чил бы Президент». На голосование вопрос поставлен не был, но зал поаплодировал предложению83. Буквально на следую­щий же день «решение» Верховного Совета РСФСР было офор­млено Указом Президента «О некоторых вопросах деятельнос­ти органов исполнительной власти в РСФСР»84. Во-первых, этим документом Президент РСФСР наделил себя правом на­значать и освобождать от должности глав администраций кра­ев и областей. Во-вторых, он установил, что «с момента на­значения на должность главы администрации прекращаются полномочия исполнительного комитета соответствующего Со­вета народных депутатов», а главы администраций являются их правопреемниками. В-третьих, «в целях координации дея­тельности органов исполнительной власти» вводился институт представителей Президента на местах.

Так были упразднены коллегиальные, избираемые Советами областные (краевые) исполнительно-распорядительные орга­ны и заменены на должностных лиц, фактически подчинен­ных Президенту РСФСР и зависимых от него. Как ни пытались потом Верховный Совет и Съезд восстановить выборность глав администрации, сделать это им так и не удалось85. Они смогли добиться лишь того, что кандидатуры, выдвигаемые на долж­ность главы администрации, согласовывались с соответствую­щими Советами86.

Последним бастионом народовластия остались администра­ции органов местного самоуправления, выборность и подотчет­ность которых местным Советам была предусмотрена Законом РФ «О местном самоуправлении в РСФСР» во всех его редакци­ях87. Однако 7 августа 1992 г. Президент РСФСР принимает Указ «О дисциплинарной ответственности глав администраций»88, в котором применение мер дисциплинарного взыскания, включая освобождение от должности, предусматривается для админист­раций всех уровней вплоть до сельских и поселковых. Причем меры эти применяются в основном по представлению представителей Президента РСФСР на местах. Управа на непокорных была най­дена: пусть себе выбирают, но освободить их от должности не представляло теперь никакого труда.

Как уже говорилось, Указом Президента РСФСР от 22 августа 1991 г. «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» (п. 5) был введен институт представителей Президента. Тогда же, в августе 1991 г., было принято Вре­­менное положение о представителях Президента РСФСР89. VI Съезд народных депутатов Российской Федерации рекомен­­довал Президенту упразднить этот институт. Тем не менее 15 июля 1992 г, принимается уже не временное, а постоянное, и указом, а не распоряжением Положение «О представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге»90. К этому времени представители Президента РФ были назначены в 39 из 49 областей и во всех краях Российской Федерации91. Еще через полгода, 5 февраля 1993г., было принято новое Положение о представителях Президента РФ92, в котором они наделялись пра­вом вносить предложения по назначению и освобождению от должности не только глав администраций, но и руководителей -территориальных служб федеральных органов исполнительной власти. Этим же положением была усилена зависимость пред­ставителей: при неисполнении «отдельных поручений Прези­дента» они освобождались от должности. В целом введение ин­ститута представителей Президента РФ неимоверно усилило ис­полнительную вертикаль власти и создало реально управляемую из центра систему властных органов на местах, альтернативную Советам.

Законодательная деятельность Верховного Совета России (1992—1993). Тем временем Съезд и Верховный Совет продолжа­ли законодательствовать с огромной интенсивностью. С декабря 1991 г. по сентябрь 1993 г. они приняли 240 законов (из них 100 за­конов об изменениях и дополнениях). Четырежды вносились из­менения и дополнения в Конституцию. Около 40 законов содер­жали нормы государственного права. Был принят ряд статутных законов: «О Прокуратуре Российской Федерации», «О статусе судей в Российской Федерации», «О федеральных органах госу­дарственной безопасности», «О Совете Министров — Правитель­стве Российской Федерации»93. Законами РФ «О краевом, област­ном Совете народных депутатов и краевой, областной админис­трации», дополнениями в Закон РФ «О местном самоуправлении» усиливалось (насколько это было возможно) положение Советов по отношению к администрации. Подтверждалась подотчетность исполнительных органов Советам и возможность контроля вто­рых за актами первых94.

Самое большое число законов было направлено на совершен­ствование правового регулирования статуса личности. Это Зако­ны РФ «О средствах массовой информации», «О психиатричес­кой помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», «Об образовании», «Основы законодательства Российской Федерации о культуре», «О воинской обязанности и военной службе», «О беженцах», «О вынужденных переселенцах», «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права граждан», «О госу­дарственной тайне»95 и др.

Немало проблем в период двоевластия возникло в области национально-государственного устройства страны. Конфронта­ционная политика центра привела к усилению центробежных процессов внутри России. Всего двух голосов не хватило в Вер­ховном Совете Карельской ССР при голосовании вопроса о вы­ходе республики из состава РСФСР. Причем опросы показали, что при 10% жителей коренной национальности в общей чис­ленности населения республики за выход выступают 35%.

Население Татарстана на референдуме с небольшим переве­сом голосов проголосовало за создание суверенного демократи­ческого государства — субъекта международного права96. В вихре политических страстей никто всерьез не обратил внимания на то, что федерация в России превратилась из конституционной в договорно-конституционную. Причем все произошло чрезвычайно просто. 10 апреля 1992г., заслушав сообщение Президента РФ, VI Съезд народных депутатов постановил: одобрить подписанный 31 марта 1992г. Федеративный договор и включить его как со­ставную часть в Конституцию Российской Федерации97. Таким образом Съезд добровольно отказался от немалой части своей власти, в первую очередь от права в одностороннем порядке ре­шать вопросы совместной компетенции. Но даже в изменивших­ся условиях российское руководство не смогло наладить взаимо­отношения с регионами.

В сентябре 1992 г. в Чебоксарах прошло совещание с участием представителей субъектов федерации. На нем в адрес цетра было высказано немало претензий. Их лейтмотивом было противоречие ряда актов Президента РФ и Правительства РФ содержанию федеративных договоров. Это Б.Н. Ельцин признал. Однако сообщил, что не станет мириться с «партизанскими методами» регионов, не позволит перейти на одноканальную налоговую систему, «которая способна развалить федеральный бюджет» и «представляет реальную угрозу российской го­сударственности»98.

Как тут не вспомнить, что именно Б,Н. Ельцин во времена борьбы с Союзом ССР был инициатором и самым активным проводником в жизнь одностороннего перехода России на одно­канальную систему налогообложения. Именно он требовал зак­репления этой системы в Союзном договоре. Бумеранг, брошен­ный российским Президентом в Союз, по неумолимому закону бумеранга вернулся к хозяину.

Естественно, Съезду и Верховному Совету Российской Фе­дерации приходилось разрешать возникавшие проблемы. Был принят Закон РФ «Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской федерации», ст. 3 которого запрещала самовольный захват тер­риторий и изменение границ. Также были приняты законы «О Государственной границе Российской Федерации», «Об основах бюджетных прав и прав по использованию внебюджетных фон­дов...» субъектов федерации и органов местного самоуправления, «О закрытом административно-территориальном образовании», «О статусе столицы»99 и др. Законами «Об образовании Ингуш­ской Республики в составе Российской Федерации» и «О непо­средственном вхождении Чукотского автономного округа в со­став Российской Федерации» фиксировался процесс дальнейшей суверенизации и территориального передела100.

Противостояние. Противостояние между Съездом народных депутатов и Верховным Советом РФ, с одной стороны, и Пре­зидентом России с руководимым им Правительством РФ — с другой, обострялось. Один за другим выходили указы, противо­речащие законам и Конституции РФ. Но сами законы никто не отменял, они продолжали действовать. Действовала и статья Кон­ституции РФ, согласно которой законы имели высшую юриди­ческую силу. В результате сложилась двойная система законода­тельства — правовая основа двоевластия.

Как и предполагалось, VII Съезд народных депутатов РФ от­казал Президенту России в продлении его особых полномочий на период экономической реформы, т.е. прежде всего в праве творить указной произвол. Съезд также внес изменения в Конституцию, которые наряду с закреплением меняющихся общественных отношений101 были направлены на усиление позиций высших представительных органов власти по отношению к Пре­зиденту и Правительству.

При учреждении поста Президента РСФСР в 1991 г. в Кон­ституции устанавливалось, что правительство — это орган ис­полнительной власти, подотчетный Президенту. В соответствии с конституционной поправкой от 9 декабря 1992г. Правитель­ство РФ становилось подотчетным Съезду народных депутатов, Верховному Совету и только в последнюю очередь — Президен­ту Российской Федерации. Увеличилось количество членов пра­вительства, на назначение которых Президент РФ должен был получать «добро» Верховного Совета России. Помимо этого Пра­вительство вновь наделялось «отобранным» у него в мае 1991 г. правом законодательной инициативы.

Верховному Совету России было также предоставлено право на основании заключений Конституционного Суда отменять не только указы, но и распоряжения Президента РФ. Более того, действие этих актов могло быть приостановлено до разрешения спора об их конституционности (п. 19 ст. 109).

Помимо этого, начиная всерьез осознавать нацеленность пре­зидентской политики на упразднение Советов снизу доверху, депутаты усилили конституционную норму о том, что полномо­чия Президента РФ не могут быть использованы для изменения национально-государственного устройства Российской Федера­ции, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти (ст. 1216). Эта норма была дополнена буквально несколькими словами: «в противном случае они (полномочия. Е.Л.) прекращаются автоматичес­ки»102, и именно эта поправка «сработала» в роковые дни сен­тября—октября 1993 г.

Съезд также принял Закон РФ «О защите конституционных органов власти в Российской Федерации»103. В этом Законе было четко установлено, что «присвоение или прекращение деятель­ности конституционных органов власти либо создание структур власти вне порядка, предусмотренного конституциями и зако­нами Российской Федерации и республик в составе Российской федерации, является незаконным, а органы, присвоившие пол­номочия конституционных органов, подлежат роспуску». Закон также ввел уголовную ответственность за призывы к насиль­ственному изменению конституционного строя или захвату вла­сти и за воспрепятствование деятельности конституционных органов власти.

9 ноября 1992г. Президент РФ выдвинул кандидатуру испол­няющего обязанности Председателя Правительства Е.Т. Гайдара на утверждение Съезда. Съезд кандидатуру «провалил» 467 голо­сами «за» и 486 — «против»104. Причины для такого результата голосования были более чем вескими. В Постановлении от 9 ок­тября, принятом по результатам доклада Гайдара, Верховный Совет признал социально-экономическую ситуацию в Россий­ской Федерации критической, а работу правительства неудов­летворительной105.

Несмотря на это, видимо, в «пику» Съезду Указом Президен­та РФ от 15 декабря 1992 г. Е.Т. Гайдар был освобожден от своей должности по уникальному для трудового и конституционного права основанию — «по его просьбе»106. Больше подобных слу­чаев не было. На практике появления «ответственного правитель­ства» не произошло. Просто при неутверждении членов прави­тельства предложенная и не получившая поддержки депутатов кандидатура спокойно продолжала функционировать в качестве «и.о.». Президента РФ вовсе не заботили подобные формальные неувязки и тем более не ставили в тупик. Более того, он активно продолжал регулировать общественные отношения своими ука­зами и не вносить ни их, ни законопроекты в парламент. Допол­нительных полномочий уже нет, но Б.Н. Ельцин ими активно пользуется.

В тот же день, 9 декабря, Съезд принял Постановление «О дальнейшей работе над проектом новой Конституции Россий­ской Федерации»107, из которого было ясно, что Съезд вряд ли пойдет на значительные уступки Президенту РФ и согласится на конституционное закрепление двоевластия. Как считает С.А. Авакьян, именно это впоследствии привело к трагичес­кой развязке в октябре 1993 r.108 Думается, однако, что это не совсем так.

Еще в 1991 г. на V Съезде народных депутатов Российской Федерации Президент РФ бросил в адрес Конституции ряд тяж­ких обвинений: «Двусмысленность Конституции сохраняет поч­ву для всякого рода преступных альтернатив по августовскому варианту. Она стимулирует политический хаос и неразбериху, снижает доверие к государству... уродует правовую базу нашего общества, закладывает мину замедленного действия под строи­тельство правового государства»109. Причем юристы наивно по­лагали, что в подобном заявлении есть доля истины, поскольку одна-единственная статья Конституции действительно противо­речила ей в целом и «вносила в нее хаос и неразбериху». Дело и том, что провозглашенный принцип разделения властей никак не вписывался в модель советской формы правления, предпола­гавшей безусловное верховенство представительных органов над органами исполнительными.

Но мы тогда действительно были наивны. Причина такого от­ношения к Конституции, оказывается, состояла совсем в другом. Об этом (правда, много позже) мы узнали из кандидатской дис­сертации одного из ближайших соратников Президента А.А. Ко­тенкова. По его мнению, «предпосылки конституционного кри­зиса 1993 г. имели не только и не столько политический мотив, сколько носили изначально конституционно-правовой и формаль­но-юридический характер». В качестве аргумента, подтверждаю­щего этот тезис, автор приводил несопоставимость ст. 1211 и 124 Основного Закона России, первая из которых устанавливала, что Президент является высшим должностным лицом государства, а вторая закрепляла в качестве высшего органа государственной власти Съезд народных депутатов110.

Правда, на беду Котенкова-ученого, никакой правовой кол­лизии именно с учетом принципа разделения властей в этих нормах не присутствовало. Он лишь еще раз доказал, что речь шла о главном вопросе для всякой революции и всякого государства — о власти. «Кризисное состояние конституционной законности, — говорилось в Послании Конституционного Суда Верховному Совету 5 марта 1993 г., — вызвано не столько несовершенством самой Конституции, сколько игнорированием ее положений государственными властями и их представителями»111.

Хорошо подготовившись и укрепив свои позиции на местах, Президент РФ приступил к заключительному акту своего поли­тического спектакля — окончательному захвату власти. Для это­го требовалось любой ценой упразднить Съезд и Верховный Со­вет и принять Конституцию «под себя».

Артподготовка. Естественно, что Президент РФ не одобрил решений VII Съезда народных депутатов, лишившего его допол­нительных полномочий, 10 декабря в нарушение Регламента сразу после начала заседания Съезда он взял слово и выступил с Обра­щением к гражданам России и ко всем избирателям, в котором обвинил Съезд и Верховный Совет в том, что они тормозят ре­формы и пытаются взять на себя чрезмерные функции. Президент также потребовал назначения референдума со следующей форму­лировкой: «Кому вы поручаете вывод страны из кризиса, возрож­дение Российской Федерации: нынешнему составу Съезда и Вер­ховного Совета или Президенту России?»112

После этого, призвав своих сторонников последовать за ним, Президент демонстративно покинул Съезд. Прямая трансляция Съезда была прекращена. На Красную площадь прибыла колонна грузовиков и в сопровождении патрульных машин начала курси­рование вокруг Кремля. Впоследствии выяснилось, что эта ак­ция была подготовлена еще накануне мэрией Москвы. Но Съезд устоял. Несмотря на ушедших за Президентом депутатов, кворум для продолжения заседания был.

Эту акцию главы государства считают первой попыткой пере­ворота113, хотя на самом деле все это было просто провокацией. Удалившись в свои кремлевские апартаменты, Президент с вол­нением наблюдал за работой Съезда по внутренней трансляции. Ждал ответного хода: отстранение? Импичмент? Приостановле­ние полномочий? На этот случай был уже спланирован силовой вариант (имелся проект Указа «О порядке функционирования органов государственной власти в переходный период») 114, Но Президент напрасно волновался. Видимо, просто плохо знал депутатов. Не прошло и суток, как они прибежали с поклонами и извинениями115.

Игра в референдум. Разогнать Съезд и принять Конституцию «под себя»… Вряд ли Президент РФ всерьез задумывался о легитимности намечаемых дей­ствий. Это слово — не из его лексикона. Но такие термины, как «захват» «свержение» и «переворот», ему были известны хорошо. Президент России понимал, что количество подобных событий в стране за последние годы (осу­ществленных под его непосредственным, но тщательно скрываемым руко­водством) приближается к черте, грозящей общественным взрывом. С наи­меньшими потерями для его имиджа цель могла быть достигнута лишь при наличии «народного мандата доверия». Отсюда и возникла идея референдума. Причем его формулировка была даже не так важна. Как сформулировать и — главное — подсчитать результаты — на это специалистов хватало. Б.Н. Ель­цину была жизненно необходима мощная политическая дубинка, полученная из рук избирателей.

С.М. Шахрай говорил, что результаты голосования при любом его исходе имеют для Президента России лишь морально-рекомендательное значение. Не получив доверия, он может вовсе не подавать в отставку. Если же доверие будет получено, то тогда Президент введет в действие новую Конституцию, своей вла­стью определит судьбу представительных органов и на неопределенное время останется единственным и непререкаемым правителем116.

Именно поэтому саму историю с назначением апрельского референдума 1993 г. подробно анализировать с точки зрения права не представляется целесообраз­ным. Тем более что написано об этом немало117. Достаточно сказать, что с декаб­ря по март одних только формулировок референдума было не менее пяти, начи­ная с уже упоминавшейся: «Кому вы поручаете вывод страны из кризиса, воз­рождение Российской Федерации: нынешнему составу Съезда и Верховного Совета или Президенту России?»

Потом на всенародное голосование предлагалось вынести основные поло­жения новой Конституции. Третий (президентский) вариант включал в себя четыре вопроса: 1) согласны ли Вы с тем, чтобы Российская Федерация была президентской республикой? 2) Согласны ли Вы с тем, чтобы высшим законо­дательным органом Российской Федерации был двухпалатный парламент? 3) Со­гласны ли Вы с тем, что новая Конституция должна быть принята Конститу­ционным собранием, представляющим многонациональный народ Российской Федерации? 4) Согласны ли Вы с тем, что каждый гражданин Российской Фе­дерации вправе владеть, пользоваться и распоряжаться землей в качестве соб­ственника? После этого Президент пытался поставить на голосование вопросы о доверии самому себе и об одобрении проектов новой Конституции и Закона о выборах в федеральный парламент.

Окончательный вариант, утвержденный IX внеочередным Съездом, тоже состоял из четырех вопросов, которые, как известно, звучали следующим образом: 1) доверяете ли Вы Президенту Российской Федерации Б.Н. Ельци­ну? 2) Одобряете ли Вы социальную политику, осуществляемую Президентом российской Федерации и Правительством Российской Федерации с 1992г.? 3) Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов Президента российской Федерации? 4) Считаете ли Вы необходимым проведение досроч­ных выборов народных депутатов Российской Федерации?118 В народе (с подачи программы «Времечко») содержание референдума свелось к одному четверостишию:

Коль негодный Президент,
Говори: «НЕТ - НЕТ - ДА – НЕТ».
Коли спикер — ерунда,
Говори: «ДА - ДА - НЕТ - ДА».

Чехарда с формулировками вопросов референдума еще раз доказывает, что никакой особой нужды в нем не было. В Постановлении VIII Съезда от 13 Марта 1993 г. «О всероссийском референдуме» было прямо сказано: «Принимая во вни­мание, что проведение всероссийских референдумов в настоящее время может повлечь за собой опасные последствия для государственной и территориальной целостности Российской Федерации, учитывая несовершенство законодатель­ной базы для проведения всероссийских референдумов и неоднозначность юри­дической интерпретации его результатов», Съезд постановляет: «считать в на­стоящее время нецелесообразным проведение всероссийского референдума»119. Внешне референдум являлся предметом торга и поводом для взаимного шанта­жа в выяснении непростых отношений между Президентом и Съездом. На самом же деле, с точки зрения целей и задач Президента, у референдума была своя специальная политическая роль.

Несмотря на четкую установку Съезда о нецелесообразнос­ти проведения референдума, 25 апреля 1993г. он все же был проведен. Почему? Потому что в период между Съездом 1993 г. и референдумом произошла вторая попытка государственного переворота.

20 марта 1993 г. Президент выступил с очередным обращени­ем «К гражданам России». В нем он публично заявил о том, что «подписал указ об особом порядке управления до преодоления кризиса власти» (далее — ОПУС) и что в соответствии с этим Указом «не имеют силы любые решения органов власти и долж­ностных лиц, которые направлены на отмену или приостановле­ние указов и распоряжений Президента»120. Естественно, что ОПУС по сути от начала до конца противоречил действовавшей Конституции121.

Так же естественно, что Верховный Совет расценил ОПУС как попытку установления авторитарной диктатуры122, а Кон­ституционный Суд в своем заключении по запросу Верховного Совета обнаружил «в действиях и решениях Президента» девять несоответствий Конституции123. По мнению многих ученых, дан­ное заключение было переломным моментом в деятельности Конституционного Суда. Выступая до этого вечным посредни­ком в улаживании конфликтов между Президентом и парламен­том, он на сей раз подступил к той границе, за которой на Руси испокон веку определялось: или наверняка становиться подле­цом, или службу лучше оставить124. Тем не менее в средствах массовой информации началась беспрецедентная травля, букваль­но моральное уничтожение Конституционного Суда125.

Тем не менее, в итоге ОПУС так и не был официально опуб­ликован. В него срочно были внесены коррективы, существенно отличавшие текст от заявленного ранее. На свет появился но­вый, доселе неведомый источник государственного права — оз­вученный автором, опротестованный Конституционным Судом, но неподписанный и неопубликованный нормативный акт. Появился и новый Указ Президента РФ «О деятельности исполнительных органов власти до преодоления кризиса власти»126. Этим Указом Президент России все же назначил референдум на 25 апреля 1993г., хотя в соответствии с действовавшим законодательством не имел на это никакого права.

Срочно собравшийся, возмущенный до предела IX внеоче­редной Съезд народных депутатов поставил вопрос об отреше­нии от должности Президента РФ и об отзыве Председателя Вер­ховного Совета Р.И. Хасбулатова. Однако оба предложения не набрали необходимого числа голосов127. Во избежание еще боль­шего углубления конфронтации 29 марта Съезд принял Постановление «О всенародном референдуме 25 апреля 1993 года, по­рядке подведения его итогов и механизме реализации результа­тов референдума»128.

С принятием постановления сразу же возникла проблема: счи­тать ли вопросы референдума имеющими конституционное зна­чение, поскольку Конституция не предусматривала досрочного прекращения полномочий и перевыборов Президента и парла­мента на основании референдума, А следовательно, положитель­ные ответы на третий и четвертый вопросы вносили бы в нее изменения и дополнения. Поэтому Конституционный Суд, от­вечая на запрос группы народных депутатов, постановил, что результаты референдума по этим вопросам будут подсчиты­ваться не от числа участвующих, а от общего списочного чис­ла избирателей129.

Референдум 25 апреля 1993 г. состоялся. Естественно, что по первым двум вопросам решение было принято положительное, а по третьему и четвертому — отрицательное130. Вот уж воистину неважно, как проголосуют, важно, как посчитают: первые два вопроса набрали соответственно только 37,7 и 34% голосов от общего списочного числа избирателей131.

Государственный переворот. Интересен такой факт: в свое вре­мя Президент Чечни. Д. Дудаев направил Президенту Б.Н. Ель­цину письмо, в котором, основываясь на собственном опыте, советовал разогнать Верховный Совет и подробно расписывал, как в данном случае предупредить выступление областей и каза­чества в защиту парламента132.

Неизвестно, воспользовался ли Ельцин советами своего че­ченского коллеги. Зато доподлинно и широко известно, что 21 сен­тября 1993 г. Президент РФ издал Указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», которым он распустил Съезд народных депутатов и Верховный Совет, приостановил действие Основного Закона страны, назначил ре­ферендум по проекту Конституции и выборы в новый, никому неведомый и неконституированный федеральный парламент под названием Федеральное Собрание.


Подобные действия Главы государства, мягко говоря, не по­лучили одобрения и поддержки не только парламента и Консти­туционного Суда, но также субъектов федерации и огромного числа граждан, взявших под свою защиту Дом Советов.

«Несмотря на отдельные толкования и нравственные оценки случившегося, юридическая может быть только однозначной — Президент совершил переворот»133. Это слова В.Д. Зорькина — человека, под руководством которого в ночь с 21 на 22 сентября Конституционный Суд вынес решение о том, что Указ № 1400 по 10 пунктам не соответствует Конституции и что его содержа­ние служит основанием для отрешения Президента от должнос­ти134. Подтверждение правомерности и обоснованности данного решения Конституционного Суда, расследование событий и оцен­ка факто